《江苏省水路交通运输条例》解读

2019年3月29日，江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议全票通过了《江苏省水路交通运输条例》（以下简称《条例》），将于2019年8月1日起施行。现解读如下：

一、《条例》的立法背景和意义

江苏是水运大省，具有通江达海、承西启东的区位优势，水域面积约占全省国土面积的17%，内河航道2.4万公里，占全国的20%，里程和密度均居全国第一；拥有1000多公里长江岸线和1000多公里的海岸线，水运资源得天独厚。截止2018年底，全省拥有港口码头泊位5480个，其中万吨级以上泊位497个，综合通过能力19.9亿吨，其中集装箱通过能力1528.6万TEU，港口吞吐量25.84亿吨，亿吨大港8个，万吨级以上泊位数、亿吨大港数、港口吞吐量连续多年居全国第一；拥有运输船舶3.3万艘、4020万净载重吨，分别居全国第一位和第二位。2018年，全省水运货运量8.8亿吨、货物周转量6122亿吨公里，占综合交通的37.7%和68.3%。水路交通运输事业的长足发展，对全省经济社会的发展起到了有力的支持和保障作用，为建设交通强省奠定了重要的基础。

为了保障和促进水运事业发展，我省先后出台了《江苏省内河交通管理条例》《江苏省航道管理条例》和《江苏省港口条例》。这三部地方性法规的颁布施行，为加快我省航道、港口建设，规范港口经营和水路运输经营活动，加强水路交通安全管理，起到了积极的作用。但基于当时的水路交通运输管理体制，这些法规多侧重于专门调整水路交通运输的一个方面，缺乏综合性、协调性。在当前我省加快建设现代综合交通运输体系，奋力开启交通强省建设的新征程中，水路交通运输面临着新的发展机遇，也面临着新的挑战，迫切需要结合我省交通运输发展和改革实际，整合现行法规，制定一部综合性的水路交通运输地方性法规，为我省加快建设现代综合交通运输体系、建设交通强省提供法治保障。

一是适应我省交通运输发展和改革的新要求。党的十九大提出了建设交通强国的宏伟目标，要求加强铁路、公路、水运、航空、物流等基础设施网络建设。落实到江苏的一个重要任务就是建设交通强省。2018年全国两会期间，省委娄书记表示，江苏高质量发展“最迫切的是建设综合交通运输体系”。这些新时期江苏交通运输发展的新目标新要求，亟需在水路交通运输发展中全面落实。同时，根据国家和省有关行政执法体制改革的决策部署，我省交通运输领域已经完成省级层面的承担行政职能事业单位改革和综合执法改革，市县级的改革也正在加快推进。水路交通运输作为综合交通运输体系的重要组成部分，可以结合江苏实际，先行一步，配套制定水路交通运输综合性法规，对水路交通运输有关管理机制、主体和要求等进行重新调整定位，以适应交通运输发展和改革的新要求。

二是落实上位法有关水路交通运输的新规定。近年来，国家先后制定和修订了《港口法》《航道法》《危险化学品安全管理条例》和《国内水路运输管理条例》等法律、行政法规，并持续推进“放管服”改革，对水路交通运输的发展定位、原则和有关管理内容、要求、方式等作出了一系列新的规定，需要在我省水路交通运输有关工作实践中全面落实。同时，一些新的条款规定，如航道规划的编制与实施、航道保护、危险货物港口安全管理、国内水路运输许可办理、船舶进出港管理等有关制度，亟需结合江苏实际，通过地方立法予以细化、明确。这既是落实上位法规定的配套举措，也是水路交通运输发展的现实需要。

三是解决水路交通运输发展中出现的新问题。随着我省加快建设现代综合交通运输体系，水路交通运输发展不平衡、不充分的问题也日益凸显。一是航道、港口建设和养护水平和资金保障不适应绿色水运发展的需求，重陆轻水在部分地区还一定程度存在，迫切需要进一步发挥江苏水运优势，加大航道、港口建设和养护投入，进一步落实绿色、协调发展理念。二是航道、港口建设、管理体制、机制急需根据国家政策要求、改革推进和江苏实际进一步理顺，特别是要根据习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”的战略思想，进一步推进航道、港口环境综合整治，整合港口资源，推进沿江、沿海港口一体化。另外，根据财政事权和支出责任划分改革等要求，航道、港口建设、管理工作机制也迫切需要相应调整完善。三是水路交通运输安全监管手段和方式难以适应水路交通运输发展的要求，需要进一步界定安全管理职责，明确安全管理措施，落实安全生产责任，强化水上从业人员安全意识，全面加强安全隐患排查和治理。四是江苏水运比较优势没有得到充分发挥，迫切需要进一步采取促进水运发展的政策措施，加快运输结构调整，推进水运企业规模化、集约化经营，营造良好的水运发展环境，并按照有关生态优先、绿色发展等要求，引导发展绿色船舶，鼓励、支持水运新技术、新业态的应用和发展。

在这一背景下，制定《条例》对于规范水路交通运输行为，维护水路交通安全，促进水路交通运输事业健康发展具有重要意义。随着《条例》的颁布施行，将为我省水路交通运输规划、建设、养护、经营和管理等提供强有力的法律依据，推进全面规范水路交通运输行为，加强水路交通安全管理，并将进一步推进港口、航运基础设施的融合和港口一体化发展，推动运输结构调整和水运经营规模化、集约化，对促进江苏从水运大省向水运强省迈进，更好地发挥水运的优势和基础性作用具有十分重要的现实意义，也必将更好地促进我省现代综合交通运输体系建设，为江苏高质量发展走在前列注入强劲动力。

二、《条例》的主要内容

《条例》共有九章七十六条，分为“总则”、“规划、建设与养护”、“航道、港口保护”、“运输经营”、“交通安全管理”、“促进发展与服务保障”、“监督管理”、“法律责任”和“附则”，重点调整了以下六个方面的内容：

（一）明确水路交通运输管理主体

依据有关法律、行政法规以及我省地方性法规的规定，航道、港口、水上交通安全以及水路运输的监督管理，以往是由航道管理部门、港口行政管理部门、海事管理机构、水路运输管理部门在各自职权范围内负责实施。2016年，我省交通运输领域开展承担行政职能事业单位改革和综合执法改革。根据《江苏省省级承担行政职能事业单位改革实施方案》，现有交通运输部门承担行政职能的相关管理机构将进行整合，有关行政许可、决策职能由交通运输主管部门行使，有关行政处罚、强制、检查等行政执法职能由新组建的交通运输综合执法机构承担，并将养护等公益服务职能转由公益性事业单位承担。据此，《条例》规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的水路交通运输管理工作。交通运输主管部门所属的交通运输综合执法机构依照本条例规定具体负责水路交通运输行政执法工作。

2018年11月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕63号），要求交通运输综合行政执法队伍以交通运输部门名义实行统一执法。据此,《条例》明确，法律、法规和本条例规定的有关航道行政、港口行政、水路运输、地方海事行政、工程质量监督管理等涉及的行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能，由交通运输综合执法机构以交通运输主管部门的名义实施。同时明确，法律、法规和本条例规定的有关航道行政、港口行政、水路运输、地方海事行政、工程质量监督管理等涉及的行政许可及其监督管理，由交通运输主管部门实施。《条例》确立的这一水路交通运输管理体制，既符合党中央对综合执法改革的最新要求，也切合我省交通运输领域改革实际，为改革后水路交通运输管理主体的确定提供了法律依据。

（二）促进水运业高质量发展

水运一直是综合交通运输体系的重要组成。加快水运业发展，促进江苏由水运大省向水运强省迈进，是建设交通强省的重要内容，是促进物流降本增效，推进江苏高质量发展的重要举措。制定《条例》的最主要目的不是为了管理，而是要强化政府的服务保障，促进水运业高质量发展。因此，《条例》专设一章“促进发展与服务保障”，立足我省水运发展存在的突出矛盾和问题，从运输结构调整、港口资源整合、水路智慧交通发展、运输服务转型发展和能力提升等方面进行了全面规定，鼓励支持水运业发展，充分发挥立法的引领和保障作用。《条例》要求县级以上地方人民政府及其有关部门，应当采取有效措施，调整运输结构，推进大宗货物运输向铁路、水路转移；构建多式联运体系，促进江海直达运输、铁水联运和江海河联运等多式联运发展；加强物联网、大数据、云计算等信息技术的推广应用，提高航道网运行监测及调度指挥和水路交通安全管理信息化水平。《条例》规定，省人民政府可以通过建立健全全省港口投资运营平台，推进港口资源整合，引导港口间分工协作和运营联合，增强港口综合竞争力，促进港口一体化发展。同时，在运输经营发展方向上，《条例》还明确，鼓励港口经营人和水路运输经营人实行规模化、集约化经营；采用江海直达船型、联运设施设备等，提高水路运输效率；优化调整运输组织方式，提升综合竞争能力和运输服务质量。等等。《条例》的实施，将给我省水运发展加上“助推器”，推动我省水路交通运输事业健康快速发展。

（三）落实“放管服”改革要求

为落实“放管服”改革要求，提升水路交通运输服务水平，《条例》重点围绕简政放权和便民服务两方面进行了明确：一是落实简政放权要求。针对建设临跨过河建筑物时，原《江苏省航道管理条例》设定的航政许可制度与《航道法》设定的航道通航影响评价制度有交叉重叠的问题，《条例》取消了有关航政许可条款。针对原《江苏省港口条例》设定的港口岸线许可期限长于《行政许可法》的一般规定，《条例》相应删去了有关内容。针对有关管理部门在各自管理环节都要求提供相关证照的问题，《条例》明确政府及其有关部门应当一次性采集水路交通运输有关证书、证照等信息，实现数据共享。同时，为加强对水路交通运输经营人合法权益的保障，《条例》明确，禁止非法干涉水路交通运输经营人的生产经营活动、非法拦截检查正常航行的船舶，以及不得违反规定向水路交通运输经营人收取费用。二是强化便民服务保障措施。一方面，进一步优化船舶过闸，要求船闸管理机构采取有效措施，通过船闸智能化运行并提升监管水平，缩短过闸时间，提高过闸效率，为船舶提供安全、便捷的过闸服务。这样规定，有利于提升船闸运行效能，降低过闸成本，减轻船员劳动强度，促进水运节能减排。另一方面，推动提升水路运输服务水平。《条例》规定，交通运输主管部门应当会同自然资源、水利等部门，在干线航道上统筹规划、合理设置水上服务区，拓展船舶服务功能；水上服务区应当按照设计功能和规范要求，提供船舶加油、加气、加水、岸电、船舶污染物接收和船员休息、购物、通讯等服务，并要求加强日常管理，保证服务设施正常运行，保持秩序良好和环境整洁。同时，为强化对船舶的服务保障和水上搜救，《条例》第五十九条、第六十条还对船舶大量滞留情况下县级以上地方人民政府应当采取的救援处置措施和为船上人员提供必要的生活保障条件等服务措施作出了具体规定，并明确了有关水上搜寻救助的要求。这一系列简政放权和便民服务措施规定，体现了《条例》的价值取向，彰显了为民服务理念。

（四）贯彻绿色发展理念

习近平总书记指出，“金山银山就是绿水青山”。如何尽可能减少水路交通运输活动对生态环境的污染和破坏，实现人与自然的和谐共生，是《条例》草案审议过程中省人大常委会组成人员普遍关注的一个问题。为此，《条例》从以下几个方面对发展绿色水路交通运输作出了规定：一是在总则中明确将绿色发展作为水路交通运输发展的原则之一，开宗明义地表明了促进绿色水路交通运输发展的鲜明立场。二是明确了航道、港口建设环节应当采取的生态环保措施。要求县级以上地方人民政府及其有关部门采取有效措施，在航道和港口规划、设计、施工、养护、运营过程中贯彻绿色发展理念，推动绿色航道、绿色港口建设。要求码头工程和水上服务区同时规划、设计和建设岸基供电设施，已建成的码头和水上服务区应当逐步设置；码头工程应当按照技术标准要求，建设船舶污染物接收设施和油气回收设施。三是明确了在从事水路交通运输经营时应当采取的生态环保措施。要求港口经营人按照法律、法规和国家有关技术标准的规定，对港口码头的物料堆放场所进行地面硬化，并采取密闭、围挡、遮盖、喷淋、绿化或者设置防风抑尘网等措施，避免作业起尘。要求水路运输经营人依法履行船舶污染防治义务。要求县级以上地方人民政府根据水路交通运输发展需要和国家有关规定，推进船型标准化，推广应用符合环保和节能要求的绿色船舶。同时明确，鼓励船舶建设和改造受电设施，在港口、锚地停泊期间优先使用岸电。四是明确了有关船舶污染防治工作机制。要求港口所在地设区的市、县（市、区）人民政府组织交通运输、城市市容和环境卫生、生态环境、文化旅游等部门，建立健全船舶污染物接收、转运和处置监管工作机制，推动船舶污染物收集、接收设施建设，并将船舶污染物处置纳入相应的公共转运、处置系统。这一系有关绿色发展的规定，既是对国家有关绿色环保规定的贯彻落实，也体现了《条例》将绿色发展的要求落实到了水路交通运输的全过程。

（五）加强水路交通安全管理

建设交通强省，水路交通安全保障是前提和基础。针对水路交通安全监管手段、方式等与水路交通运输发展要求还不相适应的问题，《条例》结合江苏实际，对水路交通安全管理进行了系统规定，重点解决四方面突出问题：一是完善水路交通安全管理工作机制。包括：建立船舶安全通航尺度发布制度和船舶就近检验制度，提高管理效率和水平，服务地方经济发展；明确信息化管理要求，规定船舶应当按照有关规定，安装并正常使用船舶身份自动识别导助航设备，交通运输综合执法机构可以采取远程电子巡查，加强监督管理；明确县级人民政府、交通运输主管部门、公安机关、乡镇人民政府、街道办事处有关渡口管理职责，落实渡口安全管理责任。二是落实船舶进出港制度和有关保险制度。结合船舶签证取消的实际，《条例》结合国家有关规定，明确船舶进出港应当报告船舶的航次计划、适航状态、船员配备和载货载客等情况，强化事中事后监管。为进一步落实安全生产责任，《条例》鼓励水路运输经营人投保安全生产责任保险，并根据上位法规定，对船舶污染损害责任保险、沉船打捞责任保险的内容作了完善。三是明确船舶安全管理要求和船员安全主体责任。《条例》对船舶和船用产品质量安全管理要求、船舶有关桥区水域航行要求、船舶超限运输要求，以及影响内河交通安全的禁止性行为等作出了具体规定，并要求船员依法取得相应的适任证书或者其他适任证件，遵守作业规范和职业道德，保障船舶航行安全。四是细化水路交通安全管理有关要求。包括水上水下施工作业等要求、船舶锚泊管理要求、从事水上游览经营活动要求以及内河交通事故调查处理要求等。《条例》有关水路交通安全管理的规定，既是对上位法的细化，也是结合江苏水网发达的实际，作出的有针对性和操作性的规定，是我省水路交通安全管理的重要依据。

（六）细化上位法有关航道、港口规划、建设和保护规定

根据近年来制定、修订的《港口法》《航道法》和《危险化学品安全管理条例》等法律、行政法规规定，《条例》从我省水路交通运输实际出发，重点就航道、港口规划、建设和保护细化明确了五方面内容：一是强化航道和港口公用基础设施建设资金保障。《条例》规定，航道和港口公用基础设施是公益性基础设施，其建设、养护坚持政府投入为主，鼓励多种方式筹集建设、养护资金。县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平，以及航道和港口公用基础设施建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道和港口公用基础设施建设、养护资金。按照国家和省有关规定，可以向过往船闸的船舶收取船舶过闸费。《条例》强调，加强对航道和港口公用基础设施、水利工程、市政工程、环保设施等建设计划和项目的协调，具备联合建设条件的，应当统筹利用建设资金，兼顾航道、港口、水利、市政、渔业、文化旅游等功能，提高投资的综合效益。二是细化明确航道规划编制主体和程序。根据我省水网密集、地区差异较大的特点，《条例》按照航道规划统一管理、分级实施的原则，明确“省航道规划包括干线航道网规划和支线航道网规划。干线航道网规划由省交通运输主管部门会同省发展和改革、水利、自然资源等部门编制；支线航道网规划由省交通运输主管部门、设区的市人民政府会同省发展和改革、水利、自然资源等部门编制。”推动形成干支结合、符合实际的航道网，发挥省级统筹作用并充分调动地方积极性。三是细化明确航道工程建设管理机制。长期以来，我省航道重点工程建设存在着建设主体不清晰、管理职责有交叉等问题，一定程度上影响了航道的发展。为此，《条例》结合我省航道发展和改革实际，明确“干线航道工程建设项目由县级以上地方人民政府负责组织实施。支线航道工程建设项目由设区的市、县（市、区）人民政府负责组织实施。”并规定交通运输主管部门按照职责权限负责航道工程建设项目的监督管理。《条例》这一规定，明确了航道工程建设的组织实施主体，落实了航道工程建设项目的行业监管责任，有利于调动各方积极性，推动航道建设高质量发展。四是建立健全航道保护制度。航道保护制度事关航道可持续发展和航道通航安全，针对《航道法》实施以来航道保护中存在的问题，《条例》结合我省航道网的实际，细化明确了航道保护范围的划定主体，理顺了航道规划控制、航道保护范围和航道通航条件影响评价之间的关系，并明确船闸运行管理与保护的特定要求，形成了系统的航道保护体系，对保障航道事业发展将发挥重要作用。五是细化明确港口经营人特别是危险货物港口经营人有关安全管理规定。为进一步加强港口安全管理，结合国家和省有关港口安全管理的新要求，《条例》规定，港口经营人应当在其作业场所和安全设施、设备上设置明显的安全警示标志；危险货物港口经营人还应当在其作业场所设置通信、报警装置，保证其处于适用状态；要求港口经营人依法对港口设施、设备及安全管理进行安全评价，对本单位港口重大危险源进行安全评估；要求沿江、沿海危险货物港口经营人以及省交通运输主管部门规定规模的港口经营人，应当按照国家和省有关规定建立安全总监制度。等等。通过细化明确有关港口安全管理规定，进一步推进加强港口安全管理，落实安全管理责任。