各县、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：

为促进医疗卫生工作重心下移和优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力，推动分级诊疗制度建设，切实提升医联体运行实效，有效解决群众看病就医问题，根据国务院办公厅《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）及省医改办《关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（苏医改发〔2015〕4号）、《关于进一步推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（苏医改发〔2017〕15号）精神，结合我市实际，现就推进紧密型医联体建设制定本实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

深入贯彻落实党的十九大和全国卫生与健康大会精神，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、推进基层首诊和双向转诊为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，将医联体建成服务、责任、利益、管理共同体，推动分级诊疗制度建设，实现发展方式由“以医院为重点”向“以基层为重点”转变、服务模式“以治病为中心”向“以健康为中心”转变。

（二）基本原则

1.　政府主导，统筹兼顾。坚持政府主导，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，推进医疗资源的纵向整合，打破医疗资源条块分割、碎片化局面，提升资源整体运行效率，逐步构建整合性医疗服务体系。统筹兼顾政府投入政策、医保支付、价格、人事编制等配套改革，整体推进医院管理体制、运行机制、薪酬激励等综合改革，增强政策叠加效应。

2.　整合资源，分工协作。以提升基层医疗服务能力为重点，充分发挥牵头医院引领作用，针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，派出医务人员通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房等多种方式，补齐医疗服务短板，不断提升基层医疗服务能力。建立完善的医联体内医疗机构间分工协作机制，形成错位发展、功能互补的医疗服务格局。

3.　试点先行，分步实施。把握好改革的难度、进度及力度的关系，以区域检验、影像、心电、消毒供应、病理中心（下简称区域五大中心）资源整合为切入点，整体谋划，试点先行，稳步推进，逐步实现紧密型医联体全覆盖。

（三）工作目标

2018年，赣榆区、东部城区稳妥开展紧密型医联体试点，探索实行医联体医保总额付费制。全面推进区域五大中心建设，以五大中心建设为切入点，优化整合医疗资源，实现统一人事管理、统一设备购置、统一资源调配、统一绩效考核的“一体化”管理。

2019年，全市医联体组织和制度框架基本搭建，运行激励机制基本完善，全面实行医联体医保总额付费，医疗机构间分工协作机制基本建立。

2020年，各医联体内部人力、设备、信息、管理和服务等资源的整合基本到位，区域内医疗资源有效共享，形成责、权、利明晰的区域协同服务模式，将医联体建成服务、责任、利益、管理共同体。

二、统筹规划紧密型医联体建设模式

以区域卫生规划和医疗机构设置规划为统领，充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，因地制宜，做实多种形式的医联体，推动医疗资源纵向整合，逐步建立整合型医疗服务体系。

（一）在市域组建医疗集团。三级公立医疗机构在已建立的长期稳定的支援关系基础上，通过对县级医院托管、成立医疗集团等多种形式组建医联体，长期派驻管理团队和专家团队，整合城乡医疗服务体系。

（二）在市区组建纵向联合体。以三级公立医疗机构为龙头，以纵向医疗资源整合为重点，与社区卫生服务中心、乡镇卫生院等联合，通过医联体医保总额付费等方式，构建以利益为纽带的运行机制。

（三）在县域组建医联体。以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、区域性医疗卫生中心为骨干、村卫生室为基础，实行县域内人、财、物、业务的一体化管理，建立医疗共联体，形成县乡村医疗卫生机构分工协作机制。

（四）跨区域组建专科联盟。以专科协作为纽带，组建市级传染病、精神病、儿科、康复、眼科、肿瘤、高血压、糖尿病等特色专科联盟，形成错位发展模式，提升薄弱专科发展能力，着力满足人民群众医疗服务需求。

（五）发展远程医疗协作网。提升现有的心电、影像、病理等远程诊断中心运行质量和效果，充分利用信息化手段向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。

三、主要任务

（一）调整完善医联体管理体制

1.　完善医联体组织架构。建立医联体法人治理结构，设立理事会作为决策机构，同时设立管理层和监事会，实行决策、执行和监督相分离。通过制定章程，明确相关各方权利义务，统筹医联体内资源配置，促进优质资源的纵向流动。

2.　落实医联体自主权。推进公立医院管办分开，合理界定政府举办监督职责和医联体自主运营管理的权限。加强政府在方向、政策、规划、评价等方面的宏观管理，加大对医疗行为、医疗费用的监管。医联体依照章程运作，依法行使内部人事管理、绩效考核、薪酬分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。

3.　明确医联体功能定位。医联体建设以强基层、促健康为目标。医联体牵头医院主要提供危急重症抢救和疑难复杂疾病的诊疗服务，以提供住院、急诊服务为主。错位配置医联体内其他医疗机构功能，推进疾病防、治、管整体融合发展，推行医联体一体化、闭环运行，形成医联体内体系完整、分工明确、功能互补、分工协作的服务体系，为群众提供公平可及、系统连续的健康服务。

（二）完善医联体激励约束机制

1.　推行医保支付激励约束机制。在不改变医疗保险经办机构与医保定点医疗机构之间现行的医疗保险费用结算模式基础上，实行“总额预付、合理超支分担、结余留用”的医保基金管理方式。医保经办机构对医联体内各医疗机构年度总额控制指标进行合并计算，确定医联体的医保费用年度预算额度，并与医联体牵头医院签订结算协议，按月预拨给医联体牵头医院，由牵头医院统筹管理；合理的超支由牵头医院与医保经办机构根据结算协议分担；结余由医联体内医疗机构根据机构等级和功能定位按比例分配，引导医联体主动开展疾病预防、健康管理，规范、合理使用医保费用。医保经办机构加强对医联体运行情况的考核，对医联体统筹基金支付医疗费用年度增幅低于区域定点医疗机构平均增幅的，在次年分配年度总控指标时予以适当倾斜。建立医联体内住院连续计算制度，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线。

2.　构建引导分级诊疗制度的收费机制。明确家庭病床建床费、家庭病床巡诊费、医护人员出诊费等基层医疗机构卫生服务收费标准，推进资源下沉到基层。明确远程医疗收费标准，促进远程医疗普及应用。完善一般诊察费政策。

3.　完善财政投入保障机制。医联体内各医疗机构继续按原渠道拨付财政补助经费。落实财政对公立医院六项投入政策，将经核定的公立医院长期债务纳入政府行政主管部门统一管理，制定公立医院债务化解方案，有计划、多渠道逐步化解公立医院长期债务，减轻公立医院运行负担。实行财政补助与绩效评价结果挂钩，引导医联体牵头医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层。建立财政补助与基本医疗服务数量、质量、服务对象满意度挂钩机制，促进医疗机构提供更优服务。

4.　完善人事薪酬激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，合理确定医务人员薪酬水平和绩效工资总额。完善医联体内薪酬分配制度，以强基层、促流动、保健康为导向，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位、家庭医生服务团队、全科医生和服务基层的医务人员倾斜。实行医联体内人员编制或人员总额统筹使用、统一制订用人计划、统一人员招聘、统一岗位管理，逐步建立以岗位管理为核心的全员聘用制度，推动人员在医联体内柔性流动。制定与医联体相适应的职称晋升办法，拓展医务人员职业发展空间。

（三）构建医联体资源下沉机制

1.　健全资源下沉长效机制。医联体牵头医院可收取成员单位适当管理费（原则上为医疗收入的5‰左右，具体额度或比例可由合作各方协商并合理确定），主要用于人员帮扶、科室共建、人才培养、信息化建设、资源共享，推动市、县级公立医院人、财、物全面下沉。医联体牵头医院合计派出医生人数不低于全院中级以上专业技术资格医生人数的5%。派出人员一年内在基层单位（含区域性基层医疗卫生中心）累计工作不少于50天，原则上每周至少一天。对市区医联体牵头单位向城区常年派驻的专家，市、区财政分别按每人每年2万元、1万元标准给予补助；县财政参照城区基层医疗机构补助标准给予县级医院派出人员相应补助。

2.　建立双向转诊机制。严格执行双向转诊规范，重点畅通下转通道，引导诊断明确、治疗方案确定、病情稳定的慢性病及其他恢复期患者，转至医联体下级医疗机构康复、护理。医联体牵头医院设立双向转诊工作办公室，明确责任人，将部分专家号源分配给基层医疗机构，对预约转诊患者提供优先检查、诊疗和住院服务。完善制度设计，推进分级诊疗信息系统建设，实现双向转诊便捷化。

3.　健全家庭医生签约服务机制。落实市医改办等七部门印发的《连云港市全面推进家庭医生签约服务实施方案》，在医联体内加快推进家庭医生签约服务。充分发挥家庭医生健康守门人职责，引导签约居民在医联体内到基层首诊。通过签约服务，为患者提供一体化、连续性服务，推进医疗模式从治疗为中心向健康为中心转变。加强家庭医生团队建设，鼓励上级医院将部分专科医师转岗为全科医生。市、县级医疗卫生机构要派出中级及以上职称医生加入基层家庭医生团队，形成1（全科医生）+Ｎ（专科医生等）签约服务联合团队，为签约服务提供强大技术支撑，满足签约居民多样化服务需求。

4.　构建资源整合共享机制。全面推广赣榆区区域五大中心经验做法，按照“成熟一个、发展一个”的原则，逐步推进各成员单位医学检验、影像、心电、消毒供应、病理等内部资源的整合。发挥医联体牵头医院的管理优势，实现医联体内管理同质化。根据统一标准和规范，统筹医联体内医疗机构业务信息系统建设，实现医联体内诊疗信息共享，促进服务的规范化、便利化和管理精细化。在加强质量控制的基础上，实行医联体内医疗机构互认检查检验结果。

5.　完善药品供应保障机制。推进基层医疗卫生机构与二级以上医疗机构在用药品种、药物目录上的衔接，保障一般常见病、诊断明确且病情稳定的慢性病患者在基层的用药需求。实行“延伸处方”，医联体上级医院处方药延伸至基层，建立药品统一配备配送机制，以医联体为单位组织实施药品集团采购，并为基层机构提供药品配送服务，实现药品使用上下联动。建立慢性病“长处方”制度，医联体内基层医疗卫生机构，对符合规定的慢性病患者，每次可开具1-3个月的常规用量处方。建立上级医院对基层医疗机构的远程药学服务系统，提高基层合理用药水平。

四、强化组织保障

1.　加大组织领导力度。县区政府要抓紧制定适合本地区的紧密型医联体建设实施方案，明确建设时间进度，按时、保质完成工作任务。市卫计委要发挥牵头作用，加强内部资源统筹规划。市直医院要转变观念，推进优质资源全面下沉。各地各有关部门要进一步提高思想认识，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，主要负责同志要亲自研究部署、亲自协调解决重大复杂问题。

2.　加大改革创新力度。各县区政府、市有关部门要从讲政治、顾大局、顺民心的高度出发，结合实际，大胆创新，以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、绩效工资分配等体制机制创新。要完善相关配套措施，卫生计生部门要加强对医联体建设的指导和监管，明确医联体组织管理和分工协作制度；财政部门要落实财政投入和补助政策；人力资源社会保障部门要推进医保支付方式改革；价格部门要完善价格政策。各部门要敢于担当、主动作为，协调配合，共同推进紧密型医联体建设。

3.　加大督导评价力度。各级医改办要会同有关部门开展经常性调研、督导，定期评估，及时总结医联体建设经验，了解工作中出现的新情况、新问题，提出针对性改进建议。各地各有关部门县区要善于借鉴先进地区成功经验，虚心学习，加强研究，不断完善医联体建设发展和运行管理模式。医联体牵头医院要成立专门的医联体工作办公室，综合协调推进医联体建设。

4.　加大宣传引导力度。各地要加强对医疗机构管理人员、医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。要强化舆论宣传，使群众充分认识医联体建设的重要意义，了解医联体建设为群众带来的好处，形成支持和推动医联体建设良好氛围。要广泛利用电视、广播、报纸、网络、微信等媒介，扩大健康宣传，引导患者转变就医习惯，为发挥医联体作用奠定社会基础。

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2018年1月3日

（此件公开发布）

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