《连云港市文明行为促进条例》政策解读
一、制定《条例》的必要性
（一）加强文明行为促进立法是培育和践行社会主义核心价值观的内在要求。习近平总书记在党的十九大报告和关于精神文明建设的一系列重要论述中，深刻阐述了社会主义核心价值观的丰富内涵和实践要求，强调要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升。从我市的实践情况看，推进精神文明建设，除了开展宣传引导、思想教育外，必须运用法治思维、法治手段来构建城市文明促进的制度体系，凝聚起全市上下创建全国文明城市、实现“高质发展、后发先至”的强大力量。
（二）加强文明行为促进立法是落实市委决策部署、助推文明城市创建的有力举措。近年来，市委高度重视文明城市创建和文明行为促进立法工作。2017年12月6日，市委批准了《市人大常委会2018年立法计划》，同意将《连云港市文明行为促进条例》作为正式项目列入计划。4月19日，市委召开全市深化创建全国文明城市推进会，出台《创建全国文明城市三年行动计划》，对新一轮创建工作进行动员部署，号召全市上下集中力量，奋力攻坚，确保实现2020年创成全国文明城市的目标。加强文明行为促进立法工作，及时贯彻落实市委的决策部署，可以更加充分地发挥法治的引领作用，推动文明城市创建和常态化管理朝着法治化的方向迈进。
（三）加强文明行为促进立法是提高市民文明素养、提升社会文明程度的有效途径。近年来，我市通过持续推进公民道德建设，成功创建国家卫生城市，市民文明素养与道德水平有了一定程度的提高。但是，在交通秩序、环境卫生等领域仍然存在一些不文明现象。广大市民对行人乱穿马路、电动车逆向行驶、机动车不礼让行人以及车窗抛物、犬类扰民、毁绿种菜等不文明现象反映强烈，亟需通过立法加以规范。
（四）加强文明行为促进立法是推进城市治理现代化、完善地方性法规体系的客观需要。我市获得地方立法权之后，陆续制定了海洋牧场管理、滨海湿地保护、市容和环境卫生管理等有关文明行为规范的地方性法规，在精神文明建设中发挥了积极作用。但随着文明城市创建的深化，从提升全体市民文明素养的现实需求出发，迫切需要制定一部综合性、系统化、内容全面的地方性法规，对倡导的文明行为和禁止的不文明行为作出更加明确、更具操作性的规定。因此，制定本条例十分必要。
二、《条例》的起草过程
根据今年立法计划的安排，市人大常委会法工委承担本条例的起草任务。为保证高质量完成市人大常委会自主起草的第一部实体性法规的制定工作，法工委会同市文明办成立了立法调研组和草案起草组，并制定了详细的调研方案和起草工作计划，明确任务分工和时间节点，启动各项前期工作。1月下旬，市人大常委会党组成员、法制委主任委员王鹏带领法工委和市文明办的有关人员赴外地开展立法调研，考察学习成功创建全国文明城市的地区在文明促进立法和创建工作中积累的经验。起草组随后立即着手系统收集、研究各地已经出台的16部文明促进法规文本的基础上，深入分析我市文明城市创建中面临的突出问题，按照“立足市情，倡导为主，问题导向，严管重罚”的总体思路，按时完成了条例草案建议稿的起草工作。
为准确掌握广大市民对社会上各种不文明行为的态度，进一步推进立法公开，把起草法规的过程转化为市民统一思想、广泛参与文明立法的进程，法工委与市文明办共同组织了我市第一次地方立法问卷调查活动，向全社会和各级人大代表广泛征集文明行为促进立法方面的意见和建议。根据调查机构的统计分析，全市共有24800多人通过手机在线参加了问卷调查，其中97.5%的调查对象支持加强文明行为促进立法，惩戒不文明行为，提高市民文明素养；70%以上的调查对象认为车窗抛物、随地乱扔垃圾、插队加塞和行人乱闯红灯、乱穿马路、翻越栏杆等是最不受欢迎的行为；50%以上的调查对象对就餐时铺张浪费、过量燃放烟花爆竹、焚烧秸秆和垃圾、公共场所吸烟等不文明行为反应强烈。另外，有500多位市民提出了文明促进方面的立法建议。起草组已经将其中具有可操作性的建议吸收到草案的有关条文中。
条例草案的建议稿完成后，市人大常委会及时召开座谈会，听取市政府法制办、公安局、城管局、旅游局等部门分管负责人的意见。4月14日，调研组赴浙江湖州、宁波等地就禁止燃放烟花爆竹、养犬管理、基层组织职责界定等问题进行深入调研，并邀请复旦大学、宁波大学的立法专家和宁波市人大、市文明办参与文明条例立法工作的同志，就条例草案建议稿的框架结构、行为体系、促进措施可操作性及行政处罚合法性等问题进行了咨询论证。4月18日，法工委在灌南县人大常委会召开座谈会，围绕乡村文明建设问题听取部分市县乡人大代表和基层群众代表的意见。起草组根据各方面提出的修改建议和意见，对条例草案建议稿进行了集中修改，对框架结构和部分内容作出调整，形成了提请本次市人大常委会会议审议的《条例》。
三、几个主要问题的说明
《条例》共六章三十八条，分别为总则、文明行为基本规范、鼓励与促进、实施与监督、法律责任以及附则。
（一）文明行为促进工作机制。文明行为促进工作是一项涉及面非常广的系统工程，必须切实加强组织领导，动员全市各方面力量作出坚持不懈的努力，才能真正取得明显的成效。为此，《条例》第三条明确规定，要构建党委统一领导、政府组织实施、各方分工负责、全社会积极参与的工作机制，保障全市文明行为促进工作持续、有效开展；第四条规定精神文明建设工作机构具体负责《条例》的实施；第五条规定了市、县（区）人民政府、各相关部门和单位的职责；第六条规定国家工作人员、教育工作者、公众人物、企业管理人员等应当在文明行为促进工作中发挥表率作用。
（二）文明行为基本规范。《条例》第二章从倡导和禁止两个方面对文明行为作出了规定。在有关法律条文中，对文明出行、文明上网、文明就医、文明旅游、诚信经营、家庭和睦等方面的文明行为规范作出了规定。《条例》第十二条，对保护我市海洋、湿地、森林等生态系统和山海相拥的独特自然风貌作出了明确规定，并在第三十五条对破坏生态环境行为的法律责任作出了规定，具有鲜明的地方特色。
（三）鼓励与促进措施。《条例》第三章对国家鼓励、社会认可的文明行为作出明确倡导，从制度上明确应当对我市在创建文明城市和推进公民道德建设过程中涌现出来的见义勇为、无偿献血、慈善活动、志愿者服务等道德模范、先进典型给予表彰奖励，并通过法律条文的设计，以立法的方式对他们的高尚情操和优秀品德加以弘扬和推广，进一步发挥先进典型的导向作用，为城市生活树立新的文明标尺，彰显港城的道德高度。
（四）实施与监督。《条例》第四章对文明行为的实施与监督进行了规定。其中，第二十一条至第二十四条，分别规定了劝阻与制止不文明行为、文明行为宣传教育等内容。第二十五条至第二十九条，对各部门在文明行为促进中的职责分工作出明确规定，以解决实际工作中存在的职责不清或交叉重叠问题，保障法规的顺利实施。
（五）法律责任。《条例》第二章中规定的很多不文明行为，如果相关法律法规已经将其纳入调整范围，《条例》对其法律责任原则上不再作重复性规定。但是，对于市民反映集中、社会关注度高的不文明行为，仍然积极回应社会关切，在条文当中予以重申和强调。例如，燃放烟花爆竹问题，尽管国务院《烟花爆竹安全管理条例》和《江苏省大气污染防治条例》分别从安全管理和环境保护的角度作出了相关规定，《条例》仍然从保障市民休息权、倡导邻里和睦的角度出发，对夜间燃放烟花爆竹扰民问题作出了限制性规定。此外，对于违法养犬、不礼让行人、公共场所吸烟等不文明行为所需要承当的法律责任也作出了明确规定，加大惩戒力度，增强警示教育作用。
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