《连云港市住宅小区装饰装修管理条例》政策解读

一、制定背景

随着我市城镇化进程加快以及居民生活水平的不断提高，人民的消费观念发生转变，装饰装修成为普遍性现象，装饰装修行业突飞猛进发展，同时也产生了一些新问题，如非法拆除承重墙、乱搭乱建、穿墙打洞等擅自改变房屋结构的违法行为时有发生，装饰装修现场安全隐患较多，装饰装修材料参差不齐，相关部门重视不够、职责不明确、机构不健全，使人们的身体健康甚至生命安全面临很大威胁，亟待依法依规强化管理。

目前为止全国尚未出台专门规范建筑装饰装修管理的法律或行政法规，有关建筑装饰装修管理的法律规范，仅在《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》中作了概括性规定，可操作性不强。原建设部2002年颁布实施的《住宅室内装饰装修管理办法》已经难以适应装饰装修行业发展和管理的现实需要。2023年住房和城乡建设部印发《关于进一步加强城市房屋室内装饰装修安全管理的通知》，明确房屋所有人、使用人（以下统称装修人）是房屋室内装饰装修安全管理的第一责任人，实施房屋室内装饰装修活动应当严格遵守有关法律法规规章规定，严格执行法定情形下必须委托具有相应资质等级设计单位、装饰装修企业的规定。2023年江苏省住建厅也下发《关于进一步加强房屋装修改造管理工作的通知》，提出进一步健全事前报告机制，加强事前事中监管，加强装修改造巡查，强化部门协调联动，突出宣传培训引导，进一步加强全省房屋装修改造管理工作。这为装饰装修管理制度建设提供了指引。

为贯彻落实有关法律法规规定，规范装饰装修行为和市场秩序，保证装饰装修工程质量安全，维护当事人合法权益，提升民众满意度，打造宜居生活环境，根据我市人大常委会2023年度立法工作计划，由市住建局牵头，委托第三方起草了《连云港市住宅小区装饰装修管理条例（草案）》（以下简称《条例》），进一步促进我市建筑装饰装修行业绿色、健康、有序、可持续的发展，为装饰装修管理提供重要的制度保障。

二、制定依据

《条例》的制定主要依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《江苏省物业管理条例》《江苏省消防条例》等有关法律、法规以及2023年住房和城乡建设部《进一步加强城市房屋室内装饰装修安全管理》、2023年省住房和城乡建设厅《关于进一步加强房屋装修改造管理工作的通知》等最新上级规范性文件，参照了《住宅室内装饰装修管理办法》的规定，借鉴了南京、泰州、苏州、无锡、西安、淮北、郑州等地的立法经验，结合本市实际而制定。

三、制定过程

（一）高度重视，精心组织

市政府高度重视《条例》制定工作，成立起草工作领导小组，多次召开会议研究部署起草工作，对立法的重点和难点提出明确要求。市住房和城乡建设局作为牵头部门，将《条例》制定工作作为本年度重点推进的工作任务，为确保立法质量，采取招投标方式委托江苏海洋大学地方立法咨询服务研究基地的团队具体负责起草工作，并指派专门联络人全程跟踪、及时交流、积极协助，确保《条例》起草的质量和进度安排。

（二）集思广益，开门立法

“他山之石，可以攻玉”。为充分借鉴其他地方相关立法的有益经验，确保立法质量，课题组广泛收集并认真研读中央、省级和设区的市不同层级的立法文件，南京、泰州、苏州、无锡以及西安、淮北、荆门、铜陵、烟台、郑州、安徽等省内外立法文件；《条例（草案）》在市住建局网站向社会公开征求意见，同时征求了市发改委、市生态局、市公安局、市资规局、市城管局、市市场监督局、市工信局、市消防支队、市审批办、市司法局、市法院等相关部门单位意见；市人大常委会、市司法局、市住建局以及课题组成员组成立法团队，赴南京、徐州、苏州、无锡、西安、郑州等地方开展立法调研和交流，深入了解地方立法的制度经验和运行实践；组织装饰装修企业、物业管理企业、街道办事处、社区居委会、乡镇政府、村委会等代表召开立法听证会，充分听取代表意见，做好听证笔录，提高立法的科学性和可操作性。

（三）持续完善，精心打磨

课题组对实证调研报告、听证笔录、相关部门反馈意见多次进行研讨，与牵头部门沟通交流，逐条提出采纳或不予采纳的意见并说明不予采纳的理由；市人大、司法、住建、城管等部门定期举行立法研讨会，对立法中的重难点问题进行专题研讨；课题组持续补充收集相关文献资料，认真研读上位法相关规定，结合法理分析和实证经验，持续修改立法草案并完善配套立法材料，确保立法质量。

四、主要内容

《条例》共三十三条，包括立法目的与依据，适用范围，住宅小区、装饰装修、装修人等概念界定，基本原则，职责分工，行业自律，宣传教育，装饰装修合同签订，施工许可及房屋结构改造安全许可，装饰装修禁止性行为，事先告知并登记，装饰装修公示，物业管理单位禁止性行为，安全生产和环境保护，室外设施安装，成品住宅装饰装修管理，信用监管，监督巡查，投诉举报，违法行为责任，参照适用和施行时间等内容。

五、需要说明的主要问题

（一）关于适用范围的规定

《条例》主要调整本市行政区域内住宅小区的装饰装修活动及监督管理。法律、法规对古建筑、纪念建筑物的装饰装修另有规定的，从其规定，但抢险救灾及其他临时性房屋建筑、农民自建低层住宅以及危险房屋、违法建筑的装饰装修活动，不适用本条例。

近些年，随着居民生活水平的提高和住宅产业结构的变化，成品住房（俗称“精装修房”）被更多的购房者接受，特别是随着国家大力推进装配式建筑，装配式成品住宅成为推动企业产业升级的有效手段，但相应的法律规定缺失。2021年市住建局曾起草《连云港市市区新建成品住宅开发销售暂行管理办法》，最终没有出台。《条例》第四条第二款规定“鼓励住宅小区装饰装修采用安全实用、环保节能的新技术、新材料、新工艺，积极推广应用装配式内装修技术。”第十九条明确规定将成品住宅装饰装修纳入建筑工程统一管理，初步解决了本市成品住宅管理无法可依的问题。

（二）关于核心概念的界定

《条例》对“住宅小区”的界定参照了2018年住房和城乡建设部《城市居住区规划设计标准》关于“城市居住区”的规定，指城市和农村中住宅建筑相对集中布局的地区以及纳入居住区实行集中统一管理的商铺、办公楼、公共用房和社区配套用房。

目前对“装饰装修”的含义理解很不一致，《条例》第三条第二款将“装饰装修”界定为“住宅小区装修人以及装饰装修业务承揽人使用装饰装修材料对住宅小区内建筑物内外表面及空间进行修饰处理的活动。”此外，还对“装修人”“装饰装修业务承揽人”作出界定。

（三）关于政府部门职责分工的规定

住宅小区装饰装修管理是一项系统工程，需要多部门协调联动。《条例》第五条规定了各级人民政府以及住建、自然资源和规划、生态环境、城管综合执法、市场监督、公安、消防救援、应急管理等部门的装饰装修管理职责。《条例》第六条进一步明确了市住建部门与县（区）住建部门在装饰装修监督管理中的职责分工。此外，《条例》第二十四条至二十八条在规定违法责任时明确具体执法部门，减少部门权责冲突，提高执法效率。

（四）新增房屋结构改造安全许可及责任规定

根据《建筑工程施工许可管理办法》等现行法律法规规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。目前多数住宅小区装饰装修工程都属于限额以下的建筑工程，不需要办理施工许可证，导致其脱离于行政监管，存在很大的安全隐患。有数据显示，2012年以来，全国发生的49起房屋建筑倒塌事故中，有25起为既有建筑改扩建擅自拆改建筑主体结构或者加层、改变使用功能增加荷载等情况引发的事故，占比超过50%。为此，2023年6月9日，住建部发布《关于进一步加强城市房屋室内装饰装修安全管理的通知》，明确了装修活动中涉及的各方和各相关部门的责任。

《条例》借鉴西安、苏州等地方立法经验，根据《行政许可法》第十二条、第十五条的规定，新设房屋结构改造安全许可制度，适用于房屋主体非承重结构变动的装饰装修工程。如果装修人已办理建筑工程施工许可证的装饰装修工程，不再办理房屋结构改造安全许可证。许可证的管理办法另行制定。《条例》第十条第三款规定了装修人申请办理房屋结构改造安全许可证需要提交的材料。第二十五条新设未经许可改造房屋主体结构的罚则，即由所在地住房和城乡建设部门责令停止施工，限期改正，对装修人处二万元以上五万元以下罚款。违反城乡规划法律法规规定的，由城管综合执法部门根据本条规定予以处罚。

（五）新增装饰装修工程事先告知并办理登记的规定

根据《江苏省物业管理条例》及2023年住建部、省住建厅关于加强城市房屋装修管理的规定，《条例》第十二条明确规定装修人对住宅装饰装修的，应当事先告知物业管理单位。物业管理单位应当将住宅装饰装修的禁止行为和注意事项告知装修人。此外，装修人在装饰装修工程开工前，应当持有关资料向物业管理单位办理登记手续，签订装饰装修管理服务协议和相应的书面承诺书。第十三条规定了装修人办理开工登记的材料要求以及未办理登记手续的不利后果。第十四条规定了装修人应当在住宅小区的显著位置和装饰装修现场张贴装饰装修公示牌，公开装修人及施工方负责人联系电话、施工时间、监督单位、监督方式等信息，便于接受相邻权利人的监督，也便于物业管理单位及相关部门监督检查。最后，《条例》第二十四条新设了未办理开工登记的法律责任，即由乡镇人民政府、街道办事处责令改正；拒不改正的，对装修人处五百元以上一千元以下罚款。

（六）明确列举住宅小区装饰装修禁止性行为及相应违法责任

《条例》第十一条详细列举了实践中多发且危害较大的装饰装修禁止性行为，其中，第（一）项属于创设性规定，上位法规定“未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，不得变动建筑主体和承重结构，不得超过设计标准或者规范增加楼面荷载”，本条删除了前置性条件，并将适用范围扩大到房屋主体结构，不限于承重结构，避免在实际操作中设计单位随意变更设计方案，为违法装饰装修行为“开道”；第（四）项关于“擅自穿层、下挖拓展使用空间或者改变住宅使用”的规定属于创设性规定；第六项关于“擅自在外墙开设门窗”的规定属于创设性规定；第七项关于“擅自拆除楼面保温隔声系统”的规定属于创设性规定。此外，本条第二款赋予装饰装修人提醒、劝告装修人不得从事装饰装修禁止性行为的义务，起到一定的预防作用。

第二十六条针对前述违法行为规定了相应的违法责任，其中有些罚则属于创设性规定，如第一款关于装饰装修企业的罚款规定属于创设性处罚，适用于从事住宅小区装饰装修活动的企业；第三款的规定属于创设性处罚；第四款关于“穿层、下挖拓展使用空间或者改变住宅使用功能、原外观设计的”罚款规定属于创设性处罚；第五款至第八款的规定，均属于创设性处罚。此外，第二十九条针对可能危及房屋安全的装饰装修违法行为，如果装修人、装饰装修业务承揽人拒不停止或者拒不整改的，新设查封现场、扣押工具材料的行政强制措施。这些规定为坚决遏制室内装饰装修违法违规行为，加强城市房屋室内装饰装修安全管理，保障人民群众生命财产安全提供了法律依据。

（七）充分调动基层执法力量和社会力量

住宅小区装饰装修管理与群众利益密切相关，实践中容易引发邻里冲突，激化官民关系，为有效预防并及时遏制装饰装修违法行为，需要充分调动乡镇人民政府、街道办事处等基层执法力量以及物业服务企业、村居（社区）委员会、社会公众等社会力量积极参与，从而构建多方力量齐抓共管、多元主体协同共治的治理机制。

《条例》第五条第四款规定“乡镇人民政府、街道办事处在住房和城乡建设部门及相关管理部门的指导下，做好住宅小区装饰装修监督管理的相关工作”。第七条规定加强装饰装修行业协会自律管理。第十二条规定装修人事先告知物业管理单位，并在开工前向物业管理单位办理登记手续。第十三条规定物业管理单位对未办理登记手续的装修人，可以按照临时管理规约或管理规约，限制施工机具、机械设备、材料等进入施工现场。第二十一条规定乡镇人民政府、街道办事处以及物业管理单位的监督巡查职责。第二十二条规定乡镇人民政府、街道办事处对投诉举报事项先行处理的职责。第二十四条赋予乡镇人民政府、街道办事处对未办理开工登记违法行为的处罚权。第二十八条规定物业管理单位的违法责任。第三十条规定装修人阻碍物业管理单位人员监督巡查的法律责任。

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