《连云港市城市照明管理办法》政策解读
一、制定背景
连云港是一座山、海、港、城相依相拥的城市，宜居优美的城市环境承载着市民对美好生活的向往。城市照明作为城市基础设施的重要组成部分，对完善城市功能、彰显城市形象、改善城市环境、提升人居品质、提高市民生活幸福指数发挥着重要作用。2010年5月，住房和城乡建设部印发了《城市照明管理规定》，标志我国城市照明的发展步入科学化、法制化的轨道。为有效贯彻落实住建部的规定，北京、天津、深圳、广州、上海、杭州、济南、兰州、郑州、长春等地陆续出台新的城市照明管理立法，南京、淮安、南通、扬州、泰州、苏州、常州、宿迁等省内城市也制定了专门的城市照明管理办法。
随着连云港创建全国文明典范城市的持续推进，我市城市面貌日新月异，城市建成区面积不断拓展延伸，城市照明建设不断加速，城市功能照明和景观照明均得到较大发展，但在持续发展过程中也遇到了一些突出问题，如能源分配不均衡、照明管理不高效、部门衔接不畅通、责任分担不明晰等。2020年根据中共连云港市委编委《关于对市住房和城乡建设局所属承担行政职能事业单位机构编制事项调整的批复》的规定，城市亮化规划计划、建设和维修养护管理等职责被划入重新组建的市政公用事业发展中心。《连云港市城市照明管理办法》（以下简称《办法》）也被列入《连云港市政府2022年度规范性文件制定计划》，城市照明管理立法正式提上日程。
为系统解决我市城市照明管理中出现的新矛盾和新问题，加强城市照明管理，改善城市照明环境，保障城市照明安全，促进能源节约，根据《城市照明管理规定》等有关规定，借鉴其他城市照明管理立法的有益经验，结合我市实际，制定本《办法》。
二、制定依据
《办法》主要根据2010年住房和城乡建设部《城市照明管理规定》以及《城市照明建设规划标准（CJJ／T 307-2019）》《城市道路照明设计标准（CJJ45-2015）》《城市道路照明工程施工及验收规程（CJJ89-2012）》《城市夜景照明设计规范（JGJ/T163-2008）》《江苏省城市照明灯杆多功能应用导则（TJSSZ 001-2020）》《江苏省城市照明智慧灯杆建设指南》（苏建城〔2019〕413号）等立法和行业标准制定，同时借鉴了南京、淮安、南通、扬州、泰州、常州、宿迁等省内城市以及北京、杭州、天津、深圳、广州、上海、桂林、济南、兰州、郑州、长春、长治等省外城市照明管理立法的有益经验，结合本市实际而制定。
三、制定过程
（一）委托起草，扎实推进
领导高度重视本项立法，2022年5月组织成立《办法》起草工作专班，多次召开会议部署安排立法工作。与江苏海洋大学签订技术服务合同，委托江苏省优秀立法团队暨江苏海洋大学地方立法咨询服务基地专家团队负责《办法》的起草工作，并指定专门工作人员负责与起草团队的联络协调，同时及时与市司法局沟通交流，听取立法指导建议，扎实推进立法工作有序开展。
（二）他山之石，取长补短
2022年6—7月起草团队广泛收集并研读与城市照明管理相关的中央立法及标准文件，北京、淮安、南通、扬州、泰州、常州、宿迁以及杭州、天津、深圳、广州、上海、济南、兰州、郑州、长春、长治等地方立法及标准文件共计40余部。8月与司法局、起草团队联合组织立法调研组，专程赴常州、南通和淮安三市深入调研各市城市照明管理立法的制度设计、实施情况及运行实效，并就本《办法》起草过程中的若干重点、疑难问题进行讨论交流，为《办法》的起草完善提供宝贵经验。
（三）开门立法，持续完善
《办法》在起草过程中采取多种方式广泛听取相关业务部门及立法部门专家、高校学者和社会公众的意见，反复修改完善，不断提升立法质量。2022年7月8日，起草团队与市市政公用事业发展中心相关业务处室负责人举行面对面交流座谈会，系统梳理我市城市照明管理的现状、立法需求和立法重难点；7月17日，起草团队组织市政府办、司法、自然资源和规划、住房和城乡建设、财政、城管、公安交警以及灌云县和赣榆区城市照明主管部门、国家电网连云港市供电公司等部门单位代表召开相关部门专家座谈会；8月，市住房和城乡建设局以公函形式征求了市发改委、市财政局、市自然资源局、市公安局、市司法局、市生态环境局、市交通局、市城管局、市文旅局、市工信局、市应急管理局、国家电网连云港供电公司，以及各县区人民政府、功能板块管委会的意见，并在局网站上公布《办法》（征求意见稿），征求社会各界意见；8月—10月，起草团队书面征求了华东政法大学城市规划与建设领域专家学者、北京市人大常委会法工委立法专家、连云港市人大常委会和司法局立法专家的意见。
四、主要内容
《办法》共六章四十条，包括总则、规划与建设、维护和管理、节约能源、法律责任和附则。其中，“总则”部分包括立法目的及依据、适用范围、基本原则、职责分工、联席会议制度、新技术应用、技术指导服务、资金保障、社会参与；“规划和建设”部分包括规划编制主体、编制依据、编制程序、城市照明设施建设年度计划、城市照明设施设置、城市照明设施建设责任主体、城市照明设施建设要求、城市照明行业准入资格、城市照明设施与主体工程同步进行、建（构）筑物和支撑物安装照明设施；“维护和管理”部分包括维护管理标准、维护管理责任主体、移交管理、维护管理职责、运行维护费、用电保障、启闭时间、安全距离、禁止行为、临时利用和损坏处理；“节约能源”部分包括制定节能计划和技术措施、节能改造、节能优先与高耗能禁止、职能控制系统、节能控制措施、照明能耗考核制度、节能教育培训与宣传；“法律责任”部分包括依法处罚、职能部门及其工作人员的违法责任。
五、需要说明的主要问题
（一）关于城市照明管理工作的基本原则
基本原则是城市照明管理目标和价值的体现，贯穿于城市照明管理工作的全过程。《办法》第三条规定：本市城市照明管理应当遵循以人为本、经济适用、安全节能、统筹规划、美化环境的原则，并与社会经济、文化和人民生活水平的发展相适应，严格控制公用设施和大型建筑物装饰性景观照明能耗。其中，以人为本是城市照明工作的核心目标，城市照明管理就是要满足人民群众的照明需求；经济适用是城市照明工作与经济社会发展相协调的要求，防止脱离地方经济发展水平的盲目投入；安全节能是城市照明工作可持续发展的要求，也是应对能源危机和环境危机必须坚持的原则；统筹规划是城市照明工作与土地利用、生态环境、交通运输等协调发展的要求；美化环境体现了城市照明工作的新目标新高度，城市照明工作在满足人民群众照明需求的同时，还可以美化城市，提高城市文化品位和城市容貌水平。
（二）关于城市照明管理的职责分工
目前我国城市照明管理体制主要有两种模式，一种是由城市照明主管部门统一管理；另一种是各相关职能部门（主要是住建部门和城管部门）分别对功能照明和景观照明进行管理。其中第一种管理模式比较先进、成熟，更利于明确责任、提高效率，也是目前多数地方立法采用的模式；第二种模式容易导致政出多门、推诿扯皮，协调起来比较困难。
住建部《城市照明管理规定》明确了国家、省、市三级主管部门的管理责任，其中在市级层面，规定城市人民政府确定的城市照明主管部门负责本行政区域内城市照明管理的具体工作。从已出台的地方城市照明管理立法看，多数地方立法规定由住建部门统一管理，少数地方规定由城管部门或市政园林部门负责。从常州、南通、淮安三地的调研情况看，2019年，常州与南通均通过机构改革,以“三定方案”的形式将城管部门的景观照明职能整体转移给住建部门或市政和园林部门，实现了城市照明管理的统筹与整合。淮安市则将功能照明统一交由住建部门负责，城管部门统一负责景观照明。
根据2020年中共连云港市委编委《关于对市住房和城乡建设局所属承担行政职能事业单位机构编制事项调整的批复》的规定，重新组建的市政公用事业发展中心作为市住房和城乡建设局的下属事业单位，承担城市亮化规划计划、建设和维修养护管理等职责。从实证调研中了解到，目前市住房和城乡建设部门主要负责市区功能照明的建设和维护管理，市城管部门负责市区楼宇景观照明的审批和执法，但城市照明专项规划将由市住建部门牵头组织编制。
考虑到市政公用事业发展中心成立时间不长，市委编委文件只是笼统规定市政公用事业发展中心承担城市亮化规划计划、建设和维修养护管理等职责，并没有区分功能照明和景观照明，城市照明管理的职责分工尚需进一步理顺。为保持立法的灵活性和适应性，本《办法》没有采用《淮安市城市照明管理办法》将功能照明和景观照明分别赋予住建部门和城市管理部门双线管理的模式，而在第四条规定：市住房和城乡建设部门是本市城市照明工作的行政主管部门，负责全市城市照明管理工作。市市政公用事业发展中心按照规定承担市区城市照明的规划、建设和维护管理等具体工作。发展改革、财政、自然资源和规划、工业和信息化、城市管理、交通运输、公安、水利、文化广电和旅游、供电等部门和单位应当按照各自职责，做好城市照明管理相关工作。
此外，在城市照明管理的纵向职责分工方面，目前海州区、连云区的城市照明纳入市区城市照明统一管理，赣榆区和东海县、灌云县、灌南县的城市照明工作实行属地管理，主管部门也由地方人民政府确定。因此，本《办法》第四条第二款规定：各县（包括赣榆区，下同）人民政府确定的有关主管部门负责本行政区域内的城市照明工作。
（三）关于城市照明管理工作联席会议制度
城市照明管理工作是一项系统工程，涉及发展改革、财政、住房和城乡建设、自然资源和规划、工业和信息化、城市管理、交通运输、公安、水利、文化广电和旅游、供电等多个部门和单位。为充分发挥各部门职能，调动各方力量，统一决策、各司其职、密切配合、形成合力，统筹推进城市照明管理工作，《办法》第五条规定：市、县人民政府应当组织建立城市照明管理工作联席会议制度，研究、指导本行政区域的城市照明工作，协调解决城市照明管理工作中的重大问题。
（四）关于城市照明专项规划的编制
加强城市照明管理工作，首要的任务就是进行城市照明专项规划的编制。科学、合理的城市照明专项规划，确定了城市照明发展的目标和主题，是城市照明建设的基础和前提，是城市总体规划的重要组成部分。
《办法》第十条至第十三条分别对城市照明专项规划的编制主体、编制依据、编制程序以及城市照明设施建设年度计划作出规定。明确市城市照明专项规划应由市城市照明主管部门会同发展改革、自然资源和规划、交通运输、财政等有关部门，依据国土空间规划编制，并报市人民政府批准后组织实施。城市照明主管部门应当根据城市照明专项规划，组织制定城市照明设施建设年度计划，报本级人民政府批准后，由各相应责任主体组织实施。城市照明主管部门应当委托具备相应资质的单位承担城市照明专项规划的编制工作。编制城市照明专项规划，应当根据本地区经济社会发展水平，结合城市自然地理环境、人文条件、交通安全、节能环保等要求，按照国土空间规划确定的城市功能分区，对不
同区域的照明效果提出灯光、色彩、灯具、灯杆、亮度、照度、
眩光控制和节能技术等具体要求。
（五）关于城市照明建设
《办法》第十四条至第十九条分别从功能照明和景观照明设施的设置、城市照明设施建设责任主体、城市照明设施建设要求、城市照明行业准入资格、城市照明设施与主体工程同步进行、建（构）筑物和支撑物安装城市照明设施等方面对城市照明建设作出规定。明确与主体工程配套建设的城市照明设施，由主体工程的建设单位负责；增设城市照明设施的，由所有人或者管理人负责；除前款规定外，主管部门认为确需增设城市照明设施的，经本级人民政府批准后，确定相关建设单位负责。此外，从事城市照明工程勘察、设计、施工、监理的单位应当具备相应的资质；相关专业技术人员应当依法取得相应的执业资格。新建、改建、扩建项目配套的城市照明设施应当与主体工程同步设计、施工、验收和使用。
（六）关于城市照明设施维护管理的职责及标准
城市照明存在的主要问题之一是重视工程建设、轻视维护管理。为确保城市照明管理责任到位，《办法》第二十条规定了城市照明设施维护管理的标准和要求。第二十一条明确了不同类型城市照明设施维护管理的职责分工，其中属于政府投资建设和非政府投资建设但已移交城市照明主管部门的城市照明设施，由城市照明主管部门负责；未移交的城市照明设施，由其建设单位负责；广场、公园、游园、公共绿地等范围内的城市照明设施,由其管理机构负责；住宅小区内属于业主共有的城市照明设施，按照法律、法规、规章的规定或者业主公约的约定执行。第二十三条分别对城市照明设施维护单位和城市照明主管部门的维护管理职责作出规定。
（七）关于城市照明设施的移交与日常管理
《办法》第二十二条规定：非政府投资建设的城市照明设施符合条件的，在办理资产移交手续后，可以移交城市照明主管部门管理。第二十五条要求供电部门应当保障城市照明设施供电。第二十六条规定了城市照明设施的启闭时间，其中城市功能照明设施应当按照城市照明主管部门规定的时间开启和关闭，并根据季节和天气因素及时调整。政府投资的城市景观照明设施，应当按照市容环卫管理部门规定的时间开启和关闭；非政府投资的城市景观照明设施，可以参照政府投资的城市景观照明设施启闭时间开启和关闭，但不得影响周边居民生活和道路交通安全。遇有电力供应紧张、重大节庆活动等特殊情况，需要启闭城市照明设施的，按照市、县人民政府的规定执行。
《办法》第二十七条规定了城市照明设施的日常维护管理与绿化协调的问题。第二十八条至三十条分别对禁止各种危害城市照明设施的行为、城市照明设施的临时利用以及损坏处理作出规定。一般情况下，确需临时利用城市照明设施的，应当与城市照明设施所有人或者管理人协商一致，并符合有关技术标准及安全规范。依法需要办理相关手续的，从其规定。因自然灾害、交通事故或者其他原因造成城市照明设施损坏的，有关部门或单位应当及时通知城市照明主管部门，并依法对损坏城市照明设施的行为进行处理。
（八）关于城市照明的经费保障
为确保城市照明所需经费，《办法》第八条规定：政府投资的城市照明设施建设经费，应当按规定纳入城市建设资金计划。政府鼓励社会资本投资城市照明设施的建设和运行维护。第二十四条规定：城市照明主管部门管理的城市照明设施运行维护费用纳入同级财政预算，实行专款专用。纳入城市照明智能控制系统的非政府投资的景观照明设施，政府可以给予适当的维护费和电费补贴，具体补贴办法由城市照明主管部门会同财政部门制定，报本级人民政府批准。
（九）关于节约能源
城市照明用电量巨大，并伴随有光照过度、光污染等问题。因此，推进节能节约的绿色发展对贯彻节能减排、建设节约型社会具有重要意义。2017年江苏省住房和城乡建设厅制定了《江苏省城市绿色照明评价标准》，要求各地各级主管部门必须高度重视节约能源，把照明工作做深、做细、做实，大力推动实现城市绿色照明发展目标。《办法》主要从以下几个方面贯彻落实节约能源的要求：
1.《办法》第四条将“安全节能”作为城市照明工作的基本原则
之一，明确规定“严格控制公用设施和大型建筑物装饰性景观照明
能耗”。
2.《办法》第六条规定：鼓励和支持城市照明科学技术研究，开展绿色、智慧照明活动，推广使用节能、环保的照明新技术、新设备、新材料、新工艺、新产品，及时淘汰高耗能低效照明产品，推进城市照明管理的信息化和智能化。市、县人民政府按照国家和省的相关规定，对高耗能低效照明设施的改造给予资金支持。第七条规定城市照明主管部门依据国家、省有关标准和技术规范，为建设项目配套的城市照明设施的措施、智能控制等提供技术指导服务。
3.第三十一条至三十七条分别从制定节能计划和技术措施、节能改造、节能优先与高耗能禁止、智能控制系统、节能控制措施、照明能耗考核制度、节能教育培训与宣传等方面对节约能源作出比较全面系统的规定。一方面，城市照明主管部门应当依据城市照明规划，制定城市照明节能计划和节能技术措施；应当充分利用城市照明智能控制系统，对城市照明设施进行智能管理和节能监测；应当建立城市照明能耗考核制度，定期对城市景观照明能耗等情况进行监督检查；应当定期开展节能教育和岗位节能培训，宣传推广绿色照明与节能减排工作。另一方面，城市照明维护管理单位应当积极采用高效的光源和照明灯具、节能型的镇流器和控制电器以及先进的灯控方式，优先选择通过认证的高效节能产品，严禁使用高耗能灯具；应当建立和完善分区、分时、分级的照明节能控制措施，实行按需照明。
（十）关于法律责任
本《办法》作为行政规范性文件，无权创设法律责任。因此，《办法》第三十八条规定：违反本办法规定，按照《城市照明管理规定》等规定予以处理。第三十九条根据上位法规定了城市照明主管部门和其他有关部门及其工作人员的违法责任，体现了职权与职责相统一。
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