《连云港市电梯安全管理条例》政策解读

一、立法背景

（一）适应我市电梯安全管理形势发展的迫切需要

随着我市经济的快速发展和城市化进程的快速推进，电梯数量增长迅速，在立法前的2019年9月，全市已注册在用的电梯总数达1.45万部，正在安装的电梯近3000部。这些电梯普遍用于居民住宅小区、公共服务机构、商业餐饮等人员密集场所，是群众日常出行不可或缺的“交通”工具。随着电梯数量的迅速增多，市民投诉反映电梯问题逐年增加，各界对电梯安全的关注度越来越高。2019年，12345涉电梯相关投诉高达1800余起，多次发生电梯困人事件，造成极大的社会影响。同时，电梯安全工作中遇到的新情况和新问题，均亟待在法制层面予以解决。

一是上位法笼统问题。《中华人民共和国特种设备安全法》与《江苏省特种设备安全条例》，虽然对电梯等特种设备的生产、使用、检验检测、监督检查等作出了明确的规定，但涉及面较广，对电梯安全管理的规定较为笼统、原则，不能覆盖地方的个性化需求。

二是电梯安全责任问题。包括：部门、基层政府、相关主体职责、义务不明确，制度建设不到位，管理队伍建设不均衡。比如：住宅电梯归全体业主共有，其使用管理涉及业主、业委会、物业公司、维保单位等多个主体，电梯管理上易相互推诿，无法有效落实安全责任。

三是电梯使用管理问题。包括：开发商对电梯的选项配置问题，既有住宅加装电梯问题，老旧住宅电梯安全评估、改造、维修、更换问题，物业代管电梯责任不落实问题，业主不文明使用问题，电梯广告等收益归属和使用问题，乘梯人知情权问题。

四是电梯维保质量问题。包括：维保责任不落实问题，市场恶性竞争问题，执法查处取证难问题，跨地区游击队式维保监管问题。比如：相当一部分物业公司倾向于低价选择维保单位，加之维保企业相互压价、无序竞争，维保工作有效性得不到保证。

五是监管效能提升问题。包括：推广运用智慧化、信息化手段监管终端行为法律依据不足的问题，电梯运行状态、监控信息等行为追溯权限问题，不同品牌电梯厂家内部管理系统与政府监管平台数据交互的问题。

六是事故应急救援问题。包括：电梯困人救援问题，物业、维保、检验、消防等不同性质救援力量协调不畅，缺乏激励机制，因救援不当导致的次生伤害多发；基层政府、企业应急责任不落实问题；事故后社会救助属性的电梯责任保险变相盈利问题。

（二）完善我市电梯安全管理法规体系的客观需求

随着我国电梯普及率的提高，电梯问题越来越受到政府、百姓、媒体的关注，电梯监管的法律体系也不断完善。由于我国幅员辽阔、地区差异很大，国家层面的许多法律法规普适性较强，但能满足我市个性化需求、具有较强操作性的规定仍然较为欠缺。自2012年起，我们开始着手研究制定适合市情、区情的规定，于2013年出台《连云港市电梯安全管理办法》，解决了当时一些较为突出的问题。由于该办法只是一部地方政府的规范性文件，在广度和深度上有其固有的局限性。随着形势的不断变化，我们迫切的认为，通过总结和借鉴同类型地区的做法和经验，制定一部适合我市的电梯安全管理地方性法规越来越有必要。

二、立法过程

2018年下半年，在市委、市人大、市政府的关心和支持下，《条例》正式列入我市2019年地方立法计划。

（一）高度重视起草工作

成立《条例》起草小组，制定工作方案，保障编制经费，积极做好《条例（草案）》编制工作。

（二）全面开展调查研究

开展实地调研，详细了解我市电梯安全的整体状况、当前存在的问题，梳理我市电梯安全管理立法需求，组织起草人员调研立法情况，深入交流立法经验。邀请市人大常委会、高校的法律专家给予指导，确保立法的合规性、合理性。

（三）广泛征求各方意见

《条例（草案）》起草完成后，广泛征求省、市有关部门、地方党委政府、电梯生产单位、维保单位、物业服务企业、住宅小区业主、新闻媒体、社会公众意见；召开全市特种设备安全监察、执法、检验人员座谈会；邀请市司法局、市城管局、江苏海洋大学等单位的专家召开咨询会。

（四）严格开展合法性审查

市司法局对《条例（草案）》开展合法性审查，并在政府网站上公开征求社会公众意见。重点征求政府法律顾问、专家学者、人大代表、政协委员和各有关单位意见建议，共收集整理反馈意见30条，采纳21条。在认真研究相关意见的基础上，详细对照上位法，逐条分析，结合各方合理化建议进行修改完善。2019年10月24日，市十四届政府第四十六次常务会议审议通过了《条例（草案）》，并提请市人大常委会审议。

（五）人大审议通过

2019年10月28日，《条例（草案）》通过市第十四届人大常委会第二十二次会议初次审议。12月20日，省人大常委会法工委将《条例》评为立法精品示范工程。

2020年4月26日，《条例》经市第十四届人大常委会第二十六次会议全票表决通过。5月15日，经省第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准公布。自8月1日起施行。

三、主要内容

《条例》共7章43条。包括总则、生产、使用、维护保养和检验检测、监督管理和应急处置、法律责任和附则。明确了电梯的范围和监管原则，厘清了相关部门的法律权限和义务，规定了电梯生产、使用、维护保养、检验检测、监督和应急等涉及电梯安全管理环节的主体责任和行为规范，以落实生产使用单位和维护保养单位主体责任为重点，突出了电梯信息化管理要求，创新监管模式，强化事中事后监管，提升科学监管水平，推动电梯安全管理高质发展。

（一）总则

规定《条例》适用范围、管理责任主体、领导保障机制；明确电梯安全管理应当遵循安全第一、预防为主、权责明确、综合治理、便民高效的原则；规定电梯安全知识的宣传、行业自律与诚信体系建设；对鼓励电梯安全责任保险作出原则规定。

（二）生产管理

电梯生产包括制造、安装、改造和修理等内容。规定了电梯制造、安装、改造、修理单位的相关义务；对电梯生产单位提出明确质量技术保证要求。强调了电梯安装配置、安全使用问题，要求新安装的乘客电梯应当配备能够实现远程监测功能的装置，鼓励电梯使用单位和维护保养单位建立电梯远程监测系统，对电梯运行情况实施远程监测，提高故障预警、事故防范和应急救援能力。强化源头治理，规定电梯机房、井道、底坑、层站等建设工程的设计与施工、电梯的选型和配置，应当符合法律、法规的规定和相关安全技术规范、标准，保障应急救援、消防、无障碍通行等方面的需要。回应社会关切，对既有住宅增设电梯问题作出规定。

（三）使用管理

本章是《条例》的立法重点，突出电梯使用管理主体责任落实，规定未明确使用管理人的电梯不得投入使用。细化了电梯使用管理要求，对电梯使用单位的义务进行了系统规定。鉴于住宅小区电梯管理的特殊性，对住宅小区物业服务企业的管理责任作出针对性规定；结合实际，对市民关心的电梯维护、改造费用应急保障，公众聚集场所电梯安全等热点、难点进行了规定。还特别对电梯乘用人的行为提出规范，引导乘用人文明规范使用电梯。

（四）维护保养和检验检测

对电梯维护保养单位、检验检测单位的义务进行了较为详细的规定，突出了预防为主、事前防范的安全管理理念，强化电梯维护保养单位在事故应急救援中的作用发挥。为推进科学监管，规定了电梯维护保养、检验、检测的信息化管理、建立维护保养电子档案等内容，以适应城市治理方式的创新和智慧城市建设。

（五）监督管理和应急处置

监督管理方面，规定了年度安全监督检查计划制定、重点检查电梯范围、安全监察指令、约谈、电梯安全监管的信用体系建设、安全状况报告的发布等内容，强化管理部门的监督主体责任。为加强源头防范，特别提出对电梯相关设施的建筑工程质量及电梯选型、配置加强监督管理。应急管理方面，规定了应急处置救援体系、平台建设等。为强化应急救援能力的培育，还特别细化了电梯事故应急预案的制定及演练规定。

（六）法律责任

按照过罚相当的原则，结合本市实际，针对电梯生产、使用管理单位、维护保养单位、检验检测机构等较为严重的违法行为增设了处罚条款，并合理设定处罚幅度，对相关法律法规没有涉及的违法行为及法律责任进行了有效补漏。

（七）附则

规定了施行日期。

四、立法效果

《条例》针对制约我市电梯安全发展的重点难点问题，提出了解决办法，具有很强的针对性、适用性和可操作性。

一是细化明确电梯安全责任主体，理清法律责任，推动全社会共同抓好电梯安全。

二是解决住宅电梯选购和土建施工的问题，明确电梯机房、井道、底坑、层站等建设工程的设计与施工、电梯的选型和配置，应当符合法律、法规的规定和相关安全技术规范、标准，保障应急救援、消防、无障碍通行等方面的需要。

三是明确电梯使用单位、维保单位、乘客的义务，其中，使用单位的管理义务13个方面，维护保养单位的质量安全义务7个方面。

四是解决住宅小区电梯存在的修理经费筹措难、困人救援不及时等老大难问题，从法律层面提出相应对策，提高公众的满意度。

五是对涉及电梯安全的主要违法违规行为进行细化，提高违法违规成本，为守牢安全底线提供法律保障。

同时，结合我市实际，《条例》特别规定以下几点。

首先，更加明晰的电梯安全责任体系。明确地方各级人民政府的属地管理责任、部门的安全监管责任、行业的自律监督责任、媒体的舆论监督责任和居民（村民）自治机构的协调配合责任，构建齐抓共管的新格局；明确了共有电梯安装、使用、租赁、修理、改造、更新以及老旧住宅加装电梯等各个环节的责任主体，特别规定了住宅小区物业服务企业的义务。解决了长期以来，共有产权电梯管理中存在的职责不清、责任不明问题。

其次，更加可靠的电梯应急保障机制。鼓励电梯安全责任保险，重点推动老旧住宅投保电梯安全责任保险，提高事故赔付能力，保障受害人基本权益；明确规定公众聚集场所和住宅电梯必须安装视频监控设施、自动救援装置，提高事故追溯能力和被困人员自救能力，维护乘客正当权益；明确外地电梯企业要在本市设立常驻售后服务场所，提高故障急修能力；将电梯应急救援纳入地方应急救援体系，建立市级96333电梯应急救援公共服务平台，提高困人救援反应能力和处置水平。

再次，更加有力的电梯隐患治理手段。建立重点电梯使用单位监督检查制度，对公众聚集场所、故障投诉频发、投用超过十年、两年内出事故、超高层建筑的电梯，每年至少检查一次；建立电梯安全信用评价体系和失信惩戒制度，倒逼责任主体规范行为，主动消除隐患；全面加大惩戒力度，对偷工减料、以次充好、以修代保、弄虚作假等危害使用安全的行为，严查重罚，提高法律的威慑力。

此外，更加文明的电梯使用管理环境。促进文明港城建设，大力提倡文明乘用电梯、爱护共有设备，特别规定乘客违规使用电梯的，电梯管理责任人有权对其进行劝阻或者批评教育，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

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