《连云港市农贸市场管理条例》政策解读

一、《条例》起草的背景和依据

我市农贸市场经过长期建设和发展，数量上有了较大增加，环境和条件也有了一定改善，已初步形成了覆盖全市城区、辐射周边、功能较为完善的农贸市场体系。但随着我市建设国际化海港中心城市的步伐不断加快，尤其是在创建国家级卫生城市、健康城市、文明城市过程中，全市农贸市场建设和管理方面存在的问题也暴露无遗，严重影响了城市形象的提升。这些问题主要表现在以下三个方面：

（一）主体责任不清、管理体制不顺。原来在国家层面通过行政法规的形式明确工商行政管理部门为城乡集市贸易主管部门的是《城乡集市贸易管理办法》（国发〔1983〕17号），但这个《办法》已于2017年3月21日被第676号国务院令废止，之后，在国家层面上未再出台新的集市贸易管理方面的相关法律法规。《江苏省城乡集市贸易管理条例》颁布于1994年6月25日，废止于2021年9月29日。当前，部分相关部门对农贸市场的情况了解、掌握不够及时全面，更缺乏深入调查研究和长远规划。对农贸市场的安全问题、落实行业管理和监管责任也难以到位。要解决这些问题，就需要通过地方立法，理顺农贸市场管理的体制机制，明确各级政府、行政主管部门、市场主办单位、经营者、消费者等各自的权利和义务。

（二）投资主体多元、公益性服务功能被弱化。农贸市场承载着千家万户城乡居民的日常“菜篮子”商品供应。因此，它具有很强的社会性和公益性。同时，也是政府通常将其作为“民生工程”、“再就业工程”、“三农问题”等工作的平台，并以此来促进城市发展，展示城市形象，构建和谐社会。随着市场经济的不断发展，在政府的引导和激励下，农贸市场的投资主体呈现了多元化。目前，我市农贸市场基本上形成了集体、民营企业、自然人等单独或共同投资兴建，以民营企业投资兴建为主的市场格局。其中，民营企业投资兴建的农贸市场 80个，占全市农贸市场80 %。民营企业兴建市场的主要目的都为了追求利益，并且都希望以最小的投入换取最大的回报。因此，许多农贸市场资金投入不足，建设标准低，重利益轻管理、忽视社会效益的现象比较比较严重。这些问题的存在，轻则会影响我市城乡建设的高质发展和城市形象，重则会影响小康目标的实现和构建和谐社会。

（三）购物环境不佳，脏、乱、差现象比较明显。全市有许多农贸市场建设年代已久，市场硬件条件本来就先天性不足，加之投资人受利益驱动，既不愿意加大投入对农贸市场的基础设施及功能进行改造升级，又不愿意增加管理费用的支出，从而导致农贸市场普遍存在功能不完善，设备不齐全且陈旧老化，水电、排污、消防等设施不能满足现代市场经营的需要；管理人员偏少、专业素质偏低，普遍存在不愿管、不会管现象。比如市场内划行归市不科学、不合理；布局无序，陈列零乱；垃圾清扫、清运不及时；非机动车进场、乱停乱放，通行不畅，甚至挤占消防通道等，不仅给人民群众的生活带来不便，也给公共安全带来隐患。要解决这些问题，就必须制定长效的、具有刚性的约束措施。因此，要解决这些问题，确保农贸市场的保供、稳价、安全、环保等公益性服务功能得到真正实现，需要通过立法来加以实现。

我市《条例》的立法依据，上位法有国家层面的《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国行政处罚法》和省级层面的《江苏省农产品质量安全条例》等作为支撑。参考扬州、徐州、郴州、百色、珠海等省内外地级市《农贸市场管理条例》。

二、《条例》起草过程

　　　　（一）组织了立法的前期调研工作。从2019年底开始，先期组织了专家团队，对全市农贸市场的规划建设、监督管理现状及未来发展需要进行了调研，形成了《关于建议制定<连云港市农贸市场管理条例>的情况汇报》。

（二）成立了立法的工作班子。市市场监督管理局成立了以主要负责人为组长、分管负责人为副组长、相关处室负责人为成员的《连云港市农贸市场管理条例》（以下简称《条例》）起草工作领导小组，负责落实《条例》起草的相关工作，按照法定程序择优选取江苏海洋大学承担《条例》起草工作。

（三）广泛征求各方面意见和建议。市市场监督管理局分别组织召开了农贸市场执法主体、农贸市场开办者和场内经营者、市相关部门业务处室负责人参加的座谈会，市政府又征求了各县、区政府、功能板块及相关部门意见。起草团队在分析、研究各方面的意见和建议的基础上，进行了认真的修改完善。

（四）严格开展合法性审查。市司法局对《条例（草案）》开展合法性审查，重点征求政府法律顾问、专家学者、人大代表、政协委员和各有关单位意见建议，共收到反馈意见50 条，采纳30条。市政府第63次常务会审议提出了10条修改意见。在对相关意见进行认真研究的基础上，对照有关法律法规的规定，并借鉴兄弟省市的立法经验，进一步修改完善了《条例（草案）》，并提请市人大常委会审议。

三、《条例》主要内容

《条例》分为总则、规划建设、经营管理、法律责任、附则等五章，共31条。

第一章总则，规定了立法目的与依据、适用范围、农贸市场及相关主体的定义、政府责任、管理协调机制、各相关部门的职责、工作考核、政策支持及表彰奖励等内容；第二章规划建设，规定了基本原则、规划编制、农贸市场建设、变更农贸市场用途及设置临时农贸市场的条件和程序等内容；第三章经营管理，规定了农贸市场的开办条件、农贸市场开办者的订约责任、公示责任、设立自产农产品销售区的责任、农贸市场公共安全管理责任、农副产品质量安全管理责任、农贸市场经营秩序管理责任、农贸市场环境卫生管理责任、场内经营者场内经营须遵守的规定等内容；第四章法律责任，规定了农贸市场开办者、场内经营者、消费者、负有农贸市场监督管理职责的行政管理部门及其工作人员的法律责任等内容；第五章附则，规定了施行时间。

四、需要特别说明的问题

（一）关于适用范围。鉴于我市城市建设的基本情况以及我市农贸市场管理实际，《条例》规定了“三层次”的适用范围：一是规定海州区、连云区和市区各功能板块农贸市场的规划、建设、经营和管理活动，适用本条例；二是规定赣榆区、东海县、灌云县、灌南县中心城区农贸市场的规划、建设、经营和管理活动，适用本条例；三是其他乡镇、街道办事处范围内农贸市场的规划、建设、经营和管理活动，参照本条例执行。

（二）关于农贸市场管理体制。农贸市场管理参与主体多，只有建立切实有效的政府领导协调机制并明确各相关部门的职责所在，才能从根本上避免执法重叠或监管空白。为此，《条例》首先明确农贸市场管理遵循“统一领导、属地管理”的原则，具体包括：市、县（区）人民政府负责组织领导和统筹协调本行政区域内农贸市场的规划、建设、经营和管理活动；乡镇人民政府、街道办事处负责督促本辖区内农贸市场开办者落实经营、管理责任。

（三）关于农贸市场规划建设。多年来，由于缺少科学规划，我市农贸市场存在数量少、空间分布不合理等问题。尤为突出的是，由于缺少规划的强制性要求，大量新建居民区没有配套建设农贸市场，不仅给居民生活带来了不便，而且由于临时疏导点、街头菜市场的大量衍生给道路交通、食品安全、疫情防控等带来了巨大压力。对此，为了从根源上解决问题，《条例》规定新建居住区应当按照相关规定配套建设相应的农贸市场，且农贸市场应当与主体项目同步规划、同步建设、同步交付使用。同时，为了在方便市民生活和加强风险管理之间寻求适当的平衡，作为过渡性措施，《条例》设置了有关临时农贸市场的条款，为临时农贸市场管理提供了法律依据。

（五）关于农贸市场管理制度。《条例》在农贸市场管理制度创新方面做出了尝试，构建起了契约管理、自我管理、执法管理三位一体的农贸市场管理制度，克服了一直以来过度依赖执法管理的单一管理模式的弊端，有利于在多维度的农贸市场管理制度保障下，将我市农贸市场管理工作纳入制度化、规范化、效率化的轨道。

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