《连云港市地下文物保护办法》（市政府5号令）政策解读

2020年5月15日，市政府印发了《连云港市地下文物保护办法》（ju111.net九州手机版欢迎您! 令第5号）（以下简称《办法》），自2020年7月1日起施行。为了便于各责任主体和相关监管部门更好地理解该办法的相关内容，现就《办法》出台的背景、意义和主要内容说明如下。

一、出台背景

2018年10月，中办国办印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，其中就地下文物保护明确提出，“地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。

连云港市历史悠久，境内文化遗存丰富，地下文物埋藏众多，是中华五千年文明历史的重要发源地之一。近年来，我市基本建设速度快、规模大，基本建设和地下文物保护的矛盾时有发生，破坏地下文物的行为日益加剧，迫切需要进一步完善法律法规，以地方立法的形式规范公民法人及其他组织在地下文物保护利用中的行为和程序。

二、主要意义

《办法》的出台，以地方立法的形式把文化文物部门在地下文物保护工作中探索总结的保护经验和管理措施纳入规范化、法治化的轨道，进一步厘清各级地方政府的主体责任和相关部门的职责，规范公民法人及其他组织在地下文物保护利用中的行为和程序，不仅有益于连云港市的地下文物保护，有利于助力连云港市申报国家历史文化名城，而且对进一步推进连云港市经济、社会、文化的协调发展，推进文物与旅游等相关产业融合发展，具有十分积极的作用和影响。

三、主要内容

1.不作法典化立法，简化内容，取消草案的章节设置，直接以条文开篇。《办法》共有27个条文。

2.本办法所称地下文物，是指本市行政区域内地下具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬以及其他地下文化遗存。我市古文化遗址、古墓葬数量多、影响大，其中藤花落城址是中国首次发现的具有内外两重城垣结构的史前城址；大伊山石棺墓是中国迄今发现的最早的石棺墓；海州古墓葬群发掘出土了数量众多的汉、唐、宋、五代、明清等各时期多类型古墓葬。

3.明确了地下文物埋藏区制度。根据我市历史沿革以及地下文物分布状况，《办法》将藤花落遗址区、尹湾汉墓遗址区、大伊山石棺墓遗址区、曲阳城遗址区、海州古墓葬群区、赣榆盐仓城遗址区等，列为重点地下文物埋藏区，填补了我市无文物埋藏区的空白。

4.明确了考古前置的相关措施。长期以来，国家《文物保护法》规定的“建设前考古”，是各级文物部门的通行做法，但实际效果并不理想。因为发现地下文物埋藏具有极大地偶然性，进行基本建设工程时，如不提前进行文物考古调查、勘探，极易造成对地下文物埋藏的损毁。为此，《办法》规定，在地下文物埋藏区内，或在地下文物埋藏区外，占地面积五万平方米以上，以及法律、法规规定的其他情形的土地储备开发项目，承担土地储备任务的单位应当依法报请文物行政部门组织考古调查、勘探，未完成考古调查、勘探前不得入库。对开发园区和其他有条件的区域，在土地出让前应当组织实施文物保护区域评估。

5.细化了考古调查、勘探、发掘等操作规程。结合新时代要求和我市实际，《办法》多个条款从不同的角度对地下文物考古调查和勘探发掘工作提出了规范化的要求，体现了较强的实用性和可操作性。比如在过去的考古勘探工作中，经常出现因为土地权属纠纷、道路硬化、建筑垃圾较多等原因，导致考古勘探工作中途被迫搁置，期限延长。为此，《本法》第十二条对申请考古调查、勘探的建设项目应当符合的条件提出了明确的要求。

6.明确了部门职责和社会参与原则。文物保护是一项系统工程，涉及面广、保护难度大，需要各级地方人民政府履行保护主体责任，需要各有关部门密切配合、加强协作、各负其责，也需要社会各界力量的积极参与。《办法》进一步明确了地方政府保护文物的主体责任，规定了文物主管部门和资源、住建、财政等其他有关部门在保护、监督、管理方面的具体责任，同时倡导、鼓励社会力量参与地下文物保护工程、技术保护、文物监控监测、检查巡查、安全保卫等工作。明确规定对在保护地下文物保护工作中做出突出贡献的单位和个人给予奖励和表彰的政策措施，并对地下文物保护工作中遭受损失的单位和个人，给予合理补偿。

7.细化了文物保护的相关工作制度。根据上位法的原则性要求，进一步细化原址保护、异地保护、紧急情况处理、文物巡查、处罚措施等地下文物保护工作制度，推进地下文物保护工作的制度化、规范化建设。

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