《连云港市行政规范性文件合法性审核办法》政策解读
一、制定必要性
行政规范性文件，俗称“红头文件”，是行政机关开展行政执法活动的重要依据。其制定质量的高低，事关国家法制统一，政令畅通，也事关文件制定机关的权威和形象。自2016年以来，党中央、国务院、省政府先后印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（苏政办发〔2019〕55号）等一系列政策文件，对行政规范性文件的合法性审核工作进行安排布署。为全面贯彻落实党中央、国务院、省政府关于行政规范性文件合法性审核布署安排，进一步提升我市行政规范性文件制定和监督管理工作水平，切实提高行政规范性文件制定质量和合法性审核质量，深入推进依法行政，建设法治政府。我局组织人员对国家、省有关行政规范性文件合法性审核的相关政策文件精神进行了深入研究学习，并对以往行政规范性文件合法性审核工作经验进行了认真总结、提炼。在此基础上，结合党中央、国务院、省政府最新指示精神，起草了《连云港市行政规范性文件合法性审核办法》（以下简称《办法》），现将起草有情况简要说明如下：
二、起草有关依据
（一）中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》
（二）国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）
（三）国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号，以下简称《指导意见》）
（四）国务院办公厅《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）
（五）《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省政府令54号）
（六）《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（苏政办发〔2019〕55号，以下简称《实施意见》）
（七）省政府办公厅《关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知》（苏政办发〔2015〕78号）
三、起草过程
（一）程序履行情况。为贯彻落实好国务院办公厅《指导意见》精神，今年3月，我局成立专班、明确专人着手《办法》的起草工作。起草人员对国家、省行政规范性文件制定和监督管理的有关政策文件进行了深入学习研究。同时，对以往行政规范性文件合法性审核工作经验进行了认真总结、提炼。并参考借鉴了大量国内行政规范性文件合法性审核制度文件。在此基础上，起草形成《办法》草案征求意见稿。《办法》草案两次书面征求了各县、区人民政府，各功能板块，各市直机关意见，并在局党委会上进行了专题研究讨论。此后，根据征求意见，局党委会讨论等情况对《办法》草案进行了多轮、多次修改调整和完善。
（二）意见采纳情况。《办法》草案先后两次以书面形式征求了各县、区人民政府，各功能板块，各市直部门的意见。第一次共收到3条修改建议，采纳2条。另外一条涉及对国家、省政策文件原文表述的修改，我局未采纳。第二次征求意见共收到5条修改建议，我局采纳3条。其他2条涉及对国家、省政策文件原文表述的修改，我局未采纳。如：有的县区政府提出，将第十六条第三款中的“乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，由司法所进行合法性审核”修改为“乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，由乡镇人民政府及街道办事处承担法制职责的机构进行合法性审核”，由于该建议与省政府办公厅《实施意见》“二……（二）……1”最后的“乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件由基层司法所负责合法性审核”规定要求不符，我局未采纳。
四、主要内容
《办法》共8章39条，主要围绕贯彻落实中央、省就行政规范性文件合法性审核最新指示精神，同时结合我市实际情况，秉持不抵触、可操作、易执行、有特色的指导思想，就实践中长期困扰行政机关的关于行政规范性文件的审核范围、审核主体、审核标准、审核方式等问题予以明确和细化，同时对一些经实践检验可行的做法予以重申。下面，从四个方面简要说明如下：
（一）明确了合法性审核工作承担主体。审核工作承担主体是行政规范性文件合法性审核工作顺利开展的基础和关键。此次机构改革后，各地对合法性审核工作的承担主体认识不一致，做法也不一致。有的地方由政府办公机构的内设机构负责合法性审核工作，有的地方由新组建的司法行政部门承担。国务院办公厅《指导意见》（国办发〔2018〕115号）和省政府办公厅《实施意见》（苏政办发〔2019〕55号）对此也均不明确，仅有“各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构”和“县级以上人民政府及其办公机构、县级以上人民政府部门制定的规范性文件由其明确的审核机构负责合法性审核”的表述。我局在综合考虑机构职能，专业特长，工作惯例等因此，并在参考借鉴外地做法的基础上，按照分级负责、分工协作的原则，在《办法》第十六条、第十七条对行政规范性文件的审核主体分别作出如下规定：1.对市、县（区）人民政府及其办公机构制定的行政规范性文件，由政府办公机构对送审稿及材料的完备性、规范性进行审查，司法行政部门负责合法性审核；2.市、县（区）人民政府部门制定的行政规范性文件由其法制机构负责合法性审核；3.乡镇人民政府及街道办事处制定的行政规范性文件由基层司法所负责合法性审核。同时，考虑到当前乡镇政府、街道办事处以及个别政府部门审核力量薄弱、能力参差不齐的现状，《办法》第十九条明确，上述主体可以就重大疑难复杂问题征求市、县（区）人民政府审核部门的意见。
（二）对审核时限、步骤等程序性事项予以规范、明确。合理的时限、规范的步骤是合法性审核质量的重要保障。国务院和省政府为解决实践中普遍存在的突击审核、限时审核、催促审核以及审核走过场等问题，分别在《指导意见》和《实施意见》中就合法性审核程序作出了明确而严格规定。《办法》从以下几个方面对国务院和省政府相关规定进行了转述和细化：
一是细化了审核部门审核任务的来源。由于政府和政府办公室印发的行政规范性文件往往事项重大、涉及面广、实施权威性更高，为了体现政府对相关政策措施的统筹领导和决策把关作用，便于政府领导提前掌握、了解拟制定行政规范性文件有关情况，合理审慎制定行政规范性文件，因此《办法》第二十一条规定，以政府或者其办公机构名义印发的行政规范性文件，起草部门报送本级政府办公机构后，由政府办公机构按规定程序报请政府副秘书长或办公室主任以上领导签批后，转送审核部门进行合法性审核。
二是转述了审核的时间节点和审核工作时限要求（第二十条、第二十四条）。审核部门进行合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，审核过程中的征求意见、咨询论证等时间不计算在内。
三是细化了提请政府制定行政规范性文件应当报送的材料和不予审核的情形，以及审核结论的表现形式和审核结论的应用（第二十二条、第二十五条、第二十六条、第二十七条）。
（三）对审核范围、方式、标准等内容进行了细化。这部分内容主要是解决审什么、怎么审、审核尺度如何把握的问题。实践中，由于行政规范性文件的定义比较模糊，难以把握。因此，审什么的问题长期困扰着制定机关和审核工作人员。对此，《办法》第十四条、第十五条采用列举法从正反两个方面对行政规范性文件的具体表现形式、范围予以明确，特别是从形式方面明确将决议、通报、报告、请示、议案、函、纪要等公文种类予以排除，从内容方面将内部执行的管理规范、工作制度、机构编制工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等特征的文件予以排除，明显较《指导意见》和《实施意见》更具操作性和执行性。《办法》在怎么审和审核尺度把握这两个问题上，主要是转述《指导意见》和《实施意见》的规定，同时增加了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》以及国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）等法律、法规和政策文件的规定。
（四）对合法性审核保障机制的建立和落实予以明确。一是在机制保障方面，第六条规定“市人民政府领导全市行政规范性文件合法性审核工作。各县（区）人民政府应当加强对行政规范性文件合法性审核工作的组织领导。 市、县（区）人民政府建立行政规范性文件审核情况通报制度，及时对制定机关的行政规范性文件进行监督指导，及时纠正发现的问题”；第七条第二款规定“行政规范性文件合法性审核工作作为法治政府建设督察内容，应当纳入市、县（区）法治政府考评和目标责任绩效考核指标体系”；第三十七条第一款规定“审核部门应当建立健全内部工作机制，实行审核工作责任制”。二是在机构人员保障方面，第九条规定“制定机关应当加强行政规范性文件合法性审核能力建设，设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，并按照《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》（苏办发〔2015〕53号）规定配齐配强审核工作力量，确保审核力量与审核工作任务相适应”。三是在程序保障方面，《办法》第三十六条规定“制定机关应当充分发挥合法性审核机制对行政规范性文件合法性的把关作用，禁止以征求意见、文件会签、参加会议、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交集体讨论”。这也是《指导意见》和《实施意见》的原话。四是在责任追究方面，第三十七条第二款规定“审核人员滥用职权、玩忽职守或严重不负责任导致行政规范性文件违法并造成严重后果的，应当依纪依法追究相关责任人员的责任”；第三十八条规定“规范性文件未经合法性审核或者制定机关不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成恶劣社会影响或者其他严重后果的，应当依纪依法追究相关责任人员的责任”。
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