《江苏省水域保护办法》解读

《江苏省水域保护办法》（以下简称《办法》）经省政府第57次常务会议审议通过，自2020年8月1日起施行。《办法》的出台，对于进一步加强水域保护，发挥水域的综合功能，改善水生态环境，确保实现水域面积不减少、水域功能不衰退的保护目标，保障和促进经济社会可持续发展具有重要意义。

一、立法背景

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要讲话、做出重要指示，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，突出强调要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。他指出水已经成为我国严重短缺的产品，成了制约环境质量的主要因素，成为经济社会发展面临的严重安全问题。水稀缺的一个重要原因是涵养水源的生态空间大面积减少，盛水的盆越来越小，降水存不下，留不住。《中华人民共和国水法》第九条规定“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境”，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》明确提出“牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，处理好河湖管理保护与开发利用的关系，强化规划约束，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能”。加强水域保护，既是全面推行河湖长制的重要任务，也是推动生态文明建设的具体实践。

我省地处江、淮、沂沭泗流域下游，河湖众多，水系发达，水域面积约占国土面积的16%左右。河湖水域具有调蓄洪水、供给水资源、保障水环境容量、维持良好生态、调节气候及发展航运、养殖、旅游等多方面的功能，对经济社会的发展具有十分重要的作用。长期以来，在历届省委省政府的不懈努力下，我省的水域保护取得了显著成效，积极开展退田退圩还湖，共退还出120平方公里的自由水面；通过生态调水引流，确保了太湖不发生大面积湖泛和饮用水源地的安全。对水域开发利用活动和建设项目占用河湖水域的管理，我省也出台了一些规定，但是对水域生态修复、动态监测等保护方面的规定较少，操作性、针对性不强，不能适应我省水域保护的需要。为深入贯彻落实习近平生态文明思想，积极践行新时期治水方针，切实加强河湖水域岸线管理保护，维护河湖健康生态，促进经济社会可持续发展，我省应当通过地方立法对水域保护工作予以完善。为此，结合本省实际，制定出台了《办法》。

《办法》主要依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《江苏省河道管理条例》《江苏省水利工程管理条例》《江苏省湖泊保护条例》等法律、法规，同时还借鉴了浙江等兄弟省市关于水域保护方面的规定。

二、主要内容

《办法》共30条，主要内容包括：

（一）关于规划引领

强化水域岸线规划管理，是聚焦河湖空间控制要求、开发强度管控和管理指标落地，推动用途管制和节约集约利用的重要手段。为此，《办法》强化了规划约束。一是规范规划编制的程序和内容。水行政主管部门应当会同自然资源、生态环境、交通运输、农业农村、林业等有关部门编制本行政区域水域保护专项规划，报本级人民政府批准后实施。水域保护专项规划应当包括水域保护范围，生态保护目标，水系连通措施及方案，水域内重要生态资源、基础设施保护措施，资源开发利用控制指标，水域占用清退方案，生态修复措施等内容。二是明确规划编制的依据和要求。水域保护专项规划应当以发展规划为依据，符合国土空间规划、流域综合规划等要求，与有关专项规划相协调，统筹推进水域功能管理、资源管控和生态保护。三是规定相关规划的衔接。有关部门编制涉及水域的其他规划，应当与水域保护专项规划相衔接。

（二）关于空间管控

实行用途管控，建立河湖水域及其岸线自然资源总量管理、全面节约和违规退出制度，优化岸线功能布局，核定岸线开发利用总量控制的“天花板”，确保水域与城市开发边界、永久基本农田红线相协调，是强化水域及其岸线保护的重要手段。为此，《办法》明确了水域空间的管控具体措施。一是建立重点保护水域制度。加强对包括《江苏省骨干河道名录》《江苏省湖泊保护名录》中的河道、湖泊水域以及注册登记的水库水域、集中式饮用水源地、准保护区范围内的水域、水产种质资源保护区水域、自然保护区水域、清水通道维护区、重要湿地的水域和法律、法规、规章规定的其他重点保护水域空间的管控。二是建立网格化管理机制。水行政主管部门应当建立重点保护水域空间管控网络体系。三是建立水域分区管理机制。水行政主管部门应当会同有关部门，加强水域及其岸线管理，明确水域开发利用相关要求，开展水域分区管理,水域分区方案报本级人民政府批准后实施。四是建立水域节约集约利用制度。水行政主管部门应当会同有关部门建立水域及其岸线资源总量管理、全面节约集约利用和违规退出制度，严格占用补偿和节约集约利用机制，限制高消耗低产出的水域岸线资源利用项目。五是建立水域占用清退机制。县级人民政府应当组织有关部门对本行政区域水域内餐饮船、住家船、堆场等进行排查，对不符合水域保护规定的，逐步将其清理出水域。六是建立区域水域调整机制。进行旧城区的改建、城市新区的开发和建设，确需填堵原有河道的沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤等水域的，有关管理机构应当根据水域开发利用相关要求编制区域水域调整方案，按照等效等量原则进行补偿。

（三）关于动态监测

加强水域面积动态监测，建立水域调查评价制度，是确保水域面积不减少，推进水域保护的重要技术支撑。为此，《办法》强化了水域动态监测。一是规定水域动态监测的内容和频次。水行政主管部门应当会同有关部门对本行政区域内的水域面积、水文、利用状况等进行动态监测，建立健全水域监测体系，每两年开展一次水域调查评价，评估水域保护状况，向社会公布；相关调查监测成果按照有关规定实行部门共享。二是规定水域动态监测的管理权限。省水行政主管部门负责组织流域性河道、省管湖泊及大中型水库的水域调查评价；其他河湖水库的水域调查评价按照管理权限，由设区的市、县（市、区）水行政主管部门负责。三是规定水域信息管理系统。省水行政主管部门应当建立统一的水域信息管理系统，完善水域档案资料，提高水域保护科学水平；水行政主管部门应当组织开展水域开发利用项目普查登记，实行量化管理。

（四）关于水生态修复

推进水生态保护与修复，实施退圩还湖、退田（渔）还湖工程，逐步恢复水域面积，提升调蓄能力，积极营造有利于水生态修复的健康湖盆形态；促进河湖水生态修复，水生植物恢复，提高河湖生态功能，是切实增强人民群众水生态文明满意度和获得感的重要途径。为此，《办法》明确了水生态修复的具体措施。一是编制水域生态修复实施方案。设区的市、县（市、区）人民政府应当组织有关部门按照水生态环境保护规划和水域保护专项规划，制定本行政区域内水域生态修复实施方案。二是定期开展生态清淤。水利、生态环境等有关部门应当定期组织实施水域生态清淤、水生植被构造等措施，削减内源污染，降低富营养化，提升水域自净能力。三是实施退圩还湖、退田（渔）还湖。退圩还湖、退田（渔）还湖涉及耕地调整的，应当按照面积不减少、质量有提高的要求，在本县（市、区）范围内做好统筹安排；涉及永久基本农田的，按照有关要求报批，并在本县（市、区）范围内调整补划。退圩还湖、退田（渔）还湖需要堆放弃土的，应当符合湖泊保护规划中退圩还湖、退田（渔）还湖方案的要求，并可以根据实际情况重新划定管理范围。

（五）关于水域保护监管和协作

为了科学评价水域保护成效，强化联合监管，压实水域保护责任，《办法》对水域保护监管和协作进行了规范。一是建立水域保护评价制度。县级以上地方人民政府应当将水域保护工作纳入河长制工作进行监测评价，并纳入领导干部自然资源资产离任审计范围；监测评价内容包括河长履职情况、管理成效、水域水质以及水域面积、水域功能变化等。二是建立水域保护信息报告制度。设区的市、县（市、区）人民政府应当对本行政区域水域保护情况进行检查，每年年底前向上一级人民政府报告；公民、法人或者其他组织发现违法占用水域或者其他危害水域生态安全、水域功能等行为，有权向有关部门举报。三是建立约谈制度。省、设区的市水行政主管部门对水域保护工作不力的下级人民政府和有关部门，可以约谈其负责人，要求其说明情况、提出整改措施，督促落实，并向本行政区域内县级以上地方人民政府通报；水行政主管部门遇到重大问题应当及时向本级人民政府和上级水行政主管部门报告。四是落实“两法衔接”工作机制。明确有关部门在查处涉水行政违法案件过程中，发现涉嫌犯罪的，应当向公安机关移送；公安机关应当按照国家和省相关规定接受、审查。五是健全联合执法机制。县级以上地方人民政府应当健全和完善水域保护联合执法机制，组织有关部门查处水域违法行为；乡镇人民政府应当根据本地实际情况协助有关部门开展水域保护联合执法。六是建立区域协作机制。明确省水行政主管部门应当建立与长江三角洲区域相关省、市水行政主管部门的沟通协调机制，构建长江三角洲区域信息共享、联勤联动的水域保护体系。

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