申请人连云港某水务有限公司不服被申请人连云港市生态环境局行政处罚一案行政复议决定书
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行政复议决定书
〔2022〕连行复第182号
申请人：连云港某水务有限公司。
被申请人：连云港市生态环境局。
申请人连云港某水务有限公司不服被申请人连云港市生态环境局作出的连环行罚字〔2022〕34号《行政处罚决定书》（以下简称34号行政处罚决定），于2022年9月19日向本机关申请行政复议。本机关依法于当日予以受理，并于2022年10月21日召开听证会进行审理。因申请人申请调解，被申请人同意进行调解，本机关于2022年10月21日听证会后中止审理。因调解不成，本机关于2023年4月14日恢复审理。现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的34号行政处罚决定，免予对申请人的行政处罚。
申请人称：1.某工业区污水处理厂提标改造和扩建项目投入运营，可以缓解因污水处理能力不足导致污水溢流入河污染水质、破坏生态环境问题。要实现生态发展、绿色发展，污水处理、处置是其中最为重要也是最为关键的一个环节。某工业区污水处理厂服务范围为高新区、宋跳开发区及某工业区，服务面积56平方公里，服务工业企业107家和三个街道20余万人。近年来，因生产、生活而产生的污水量大幅度增长，污水处理能力严重不足问题日益突出，现有的污水处理厂普遍满负荷运行、部分时段超负荷运行，亟需涉案项目投入运营来缓解当前面临的污水处理难题。
2.该项目早日投入运营有利于中央、省厅对我市的环保考核。由于目前污水处理厂处理能力不足，城区生活污水流溢入河情况时有发生，导致位于城区的盐河桥、大浦闸国考断面在2021年1-10月水质未达国家和省考核要求，严重影响省对我市高质发展考核。市政府办公室、连云港市打好污染防治攻坚战指挥部接连发文，要求某水务公司加快污水处理厂提标改造和扩建工程建设，确保于2021年11月底前正式投运。自调试以来，片区污水外溢情况得到有效遏制，再无污水漫灌现象发生，出水水质有显著改善，确保了大浦河断面国考长期稳定达标。
3.某水务公司只是对污水处理系统进行调试，尚未正式运营，且系因新冠疫情不可抗力原因未能及时完全建成环境保护设施，依法可以免责。申请人及某水务公司并非主观故意违反法律规定和“三同时”制度。2020年12月13日，连云港市某工业区污水处理厂扩建和改造工程承包方浙江省某安装集团有限公司作为采购方就已经与供货方江苏某环境工程成套设备有限公司就采购生物除臭系统事宜签订了《材料采购合同》，一切均按照“三同时”规定来开展，2022年1月8日部分除臭设备已经进厂，1月25日完成了除臭设备基础施工，因3月5日开始疫情的影响，其他采购的设备供货方无法全面采购生物除臭系统所需配件、材料，无法集成产品供货，且相关技术人员因受疫情影响无法到现场提供技术支持。而且，除臭系统必须待所有设备调试完毕，正常运行后方可在各工艺单元加上顶盖除臭。
4.某水务公司开展的调试工作系“紧急避险”，在主观上不具有违法恶意，并且调试工作未给周边生态环境带来不利影响。该项目按照市政府要求本应在2021年11月底完成工程建设并投入到运营，当时的进度已经严重滞后，为了完成政府下达的任务指标，某水务公司只能在项目除臭系统尚未完全建成的情况下，率先对污水处理设施进行了调试。申请人主观上无故意违法的恶意，其目的就是为了早日解决污水外溢对周边环境造成不良影响问题，而采取的“紧急避险”应急措施。
5.本次的罚款加之疫情等因素让申请人的经营举步维艰。申请人作为地方国有企业，主要负责处理片区范围内的生产、生活污水，是非营利性的公益性企业。因受疫情影响，电费、药剂费价格大幅上涨，运行成本提高，一直在亏本运营。另外，申请人原本享受部分增值税即征即退的税收优惠政策，一旦有行政处罚的不良记录，无法继续享受该税收优惠政策，每年在税收方面约将损失500万元。同时，行政处罚严重影响申请人的信誉，给申请人融资带来阻碍。
6.申请人违法情节轻微，未对生态环境造成破坏，且积极纠正违法行为，依法可以免予行政处罚。连云港市打好污染防治攻坚战指挥部下发的《关于进一步加快污水处理厂扩建工程建设的通知》连污防指督查令〔2021〕9号文件，要求某水务公司加快二期扩建工程投运进度，以提升片区污水处理能力，早日投入运营解决现有污水处理厂污水处理能力不足问题。因受疫情影响，未能及时完全建成配套的环保设施，加之污水处理需求以及政府要求加快投入运营的压力，才将本案项目在2022年2月25日开始调试。申请人及某水务公司原本计划在调试过程中同步完善环保设施，因突然暴发疫情，安装环保设施受阻。4月13日被申请人检查时，涉案污水处理项目调试运行时间短，申请人生态环境违法行为情节轻微。另外，2022年6月22日，某水务公司已将配套的环境保护设备全部安装到位，积极纠正了违法行为，根据《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》第十二条之规定，依法应对申请人不予处罚。
7.被申请人作出的34-1号行政处罚决定超出法定期限，程序违法。根据《环境行政处罚办法》第二十二条以及第五十五条之规定，被申请人于2022年4月13日对申请人进行调查，即使被申请人系在第7个工作日即2022年4月21日决定立案，那么至迟也应当在2022年7月21日作出处理决定，而被申请人却于2022年7月22日才作出本案的34-1号行政处罚决定，程序违法。
综上所述，请求复议机关依法支持申请人复议请求。
申请人提出以下证据材料：
1.34号行政处罚决定；
2.关于加快推进污水收集处理工程建设的通知（连建公函〔2021〕190号）；
3.关于进一步加快污水处理厂扩建工程建设的通知（连污防指督查令〔2021〕9号）；
4.关于印发《全市生态环境保护暨打好污染防治攻坚战推进会重点任务交办单》的通知（连污防指办〔2022〕7号）；
5.关于加快推进突出生态环境问题整改的通知（连污防指督查令〔2022〕3号）及其附件；
6.www.ju111.net 《关于检查国省考不达标断面水质提升工作的通知》；
7.关于加快推进突出生态环境问题整改的通知（连环督查办〔2022〕2号）；
8.关于对连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目环境影响报告书的批复（连环发〔2007〕47号）；
9.关于连云港某水务有限公司某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目竣工环境保护验收意见的函（连开环验〔2016〕23号）；
10.关于对连云港某水务有限公司连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂提标改造和扩建项目环境影响报告书的批复（连开环复〔2016〕92号）；
11.关于连云港某水务有限公司污水处理厂提标改造和扩建项目的核准决定书（连开委复〔2016〕211号）；
12.关于某工业区污水处理厂提标和扩建工程设计方案的审定意见（连开规审〔2017〕24号）；
13.关于连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂扩建和一期提标改造工程项目核准决定书（连开审批复〔2020〕27号）；
14.关于申请连云港市某工业区污水处理厂扩建和一期提标改造工程方案设计的审定意见（连开住建审〔2020〕80号）；
15.建设工程规划许可证、施工图设计文件审查合格书、建设工程施工许可证；
16.材料采购合同、物资交货单、混凝土浇筑报审表、旁站记录表；
17.现场照片。
被申请人称：1.认定事实清楚，程序合法。被申请人于2021年4月13日经调查发现，申请人“某工业区污水处理厂提标改造和扩建项目”环境影响报告书于2016年11月经原连云港经济技术开发区环境保护局批复，该批复中要求污水处理和污泥处理过程中产生的臭气密闭收集后经离子除臭装置处理后经15m高排气筒排放。2022年1月13日，申请人涉案项目已经建设完成细格栅曝气沉砂池、酸化池、生化池等，并于2022年2月25日开始运行至现场检查时，该项目需要配套建设的臭气收集、治理环境保护设施未建成，建设项目即投入生产。针对申请人存在的“需要配套建设的臭气收集、治理环境保护设施未建成，建设项目即投入生产”行为，被申请人于2022年4月24日下达《责令改正违法行为决定书》；6月28日下达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其违法的事实、拟对其处罚的种类及依据以及申请人享有的陈述申辩、听证的权利；7月4日，申请人向被申请人提出陈述申辩；被申请人经集体讨论，决定对申请人陈述申辩内容不予支持。7月22日，作出涉案《行政处罚决定书》。
2.适用法律正确，裁量适当。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，第十九条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。申请人涉案项目运行过程中未落实需要配套建设臭气收集、治理环境保护设施，建设项目即投入生产，已违反上述规定，构成“需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或者使用”的违法行为。被申请人在办理申请人案涉环境违法案件中，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款及《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》的规定，对申请人作出罚款39万元的行政处罚决定，适用法律正确、裁量适当。
3.相关问题的说明。（1）关于涉案项目早日投入运营，可以缓解因污水处理能力不足导致污水溢流入河污染水质、破坏生态环境问题，助力实现我市全面协调可持续发展事项。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。案涉项目的环境影响报告书及批复均要求污水处理和污泥处理过程中产生的臭气密闭收集后经离子除臭装置处理后经15m高排气筒排放，某水务公司在加快项目建设进度的同时，应当严格依法并按照环境影响报告书及批复要求进行建设，待需要配套建设的环境保护设施、措施落实到位后，方能投产运行。（2）关于“某水务公司只是对污水处理系统进行调试，尚未正式运营，且系因新冠疫情不可抗力原因未能及时完全建成环境保护设施，依法可以免责”事项。案涉项目主体工程于2022年1月13日基本建设完成，2022年2月25日开始进水运行，根据某水务公司污水排放口日均监测值数据报表，某水务公司自2022年2月25日起涉案项目每日污水排放量均在5万立方米，已然达到5.2万m3/d的设计规模，证明某水务公司已正式运营。同时，应该按照《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》规定的程序和标准，组织对配套建设的环境保护设施进行验收，确保建设项目需要配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入或者适用。自2020年4月29日全国疫情防控进入常态化以来，某水务公司应充分考虑疫情所带来的影响，做好提前量，确保需要配套建设的环境保护设施与主体工程同时投产使用。（3）关于“某水务公司违法情节轻微，未对生态环境造成破坏，且积极纠正违法行为，依法可以免予行政处罚”事项。上述行为已经违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第十九条第一款之规定，构成“需要配套建设的臭气收集、治理环境保护设施未建成，建设项目即投入生产”的环境违法行为，而该行为并不以“产生实际危害后果”为构成要件。案涉项目自2022年2月25日投入运行以来，直至6月22日需要配套建设的环境保护设施才建成，且是在执法人员检查并指出环境违法行为后才进行的整改，不属于“生态环境违法行为轻微并及时改正”，也就不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款可以免予处罚的情形。
综上，请求复议机关依法维持原行政行为。
被申请人提供以下证据材料：
1.34号行政处罚决定、34-1号行政处罚决定、行政处罚告知书及送达回执；
2.责令改正违法行为决定书及送达回证；
3.现场检查笔录、询问笔录；
4.现场取证照片及视频；
5.连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目环境影响报告书（报批稿）；
6．《关于对连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目环境影响报告书的批复》（连环发〔2007〕47号）；
7.《关于连云港某水务有限公司某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目竣工环境保护验收意见的函》（连开环验〔2016〕23号）；
8.连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂提标改造和扩建项目环境影响报告书（报批稿）；
9.《关于对连云港某水务有限公司连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂提标改造和扩建工程项目环境影响报告书的批复》（连开环复〔2016〕92号）；
10.排污许可证；
11.连云港某水务有限公司连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂提标改造和扩建项目建设项目变动环境影响分析；
12.连云港某水务有限公司污水排放口日均监测值数据报表及某工业区污水处理厂污水化验数据报表；
13.连云港市某工业区污水处理厂扩建和一期提标改造工程材料采购合同、物资交货单、混凝土浇筑报审表及旁站记录表；
14.申请人营业执照及法定代表人身份证复印件；
15.姚某身份证复印件及授权委托书；
16.伏某身份证复印件及授权委托书；
17.情况说明；
18.行政法律文书送达地址确认书；
19.申请人的陈述、申辩材料；
20.立案审批表、法制初次审核、法制二次审核意见表；
21.案件集体讨论笔录；
22.执法人员执法证复印件；
23.连环行罚字〔2022〕13号《行政处罚决定书》。
经审理查明：2007年2月，申请人向原连云港市环境保护局报批连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目环境影响报告书。2007年2月17日，原连云港市环境保护局作出《关于对连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目环境影响报告书的批复》（连环发〔2007〕47号）。2016年6月27日，原连云港经济技术开发区环境保护局作出《关于连云港某水务有限公司某工业区污水处理厂一期（4.8万m3/d）项目竣工环境保护验收意见的函》（连开环验〔2016〕23号），该项目环境保护验收合格，同意投入正常运行。2016年11月，申请人向原连云港经济技术开发区环境保护局报批连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂提标改造和扩建项目环境影响报告书，其中第9章污染防治措施及其经济技术论证中9.2废气污染防治措施明确：（1）恶臭物质除臭工艺。项目产生的废气主要是污水处理和污泥处理过程中产生的恶臭，主要污染物是NH3和H2S及有机醇、有机酸类。根据项目环境质量现状监测报告，项目厂界臭气浓度能够满足标准要求。经现场调查，墟沟污水处理厂各废水处理单元中，粗格栅进水泵房、细格栅曝气沉砂池、污泥均质池及污泥脱水机房工段有一定的恶臭物质产生。本次改扩建拟对进水预处理区、污泥处理区分别设置密闭收集处理措施，通过负压收集恶臭物质，收集的气体采用低温等离子处理后经15m排气筒高空排放。2016年11月23日，原连云港经济技术开发区环境保护局作出《关于对连云港某水务有限公司连云港经济技术开发区某工业区污水处理厂提标改造和扩建工程项目环境影响报告书的批复》（连开环复〔2016〕92号），同意申请人在拟定地点建设涉案项目，并要求其须认真落实“报告书”中提出的环境保护要求和环境污染防控措施，确保环保设施“三同时”到位，各类污染物达标排放。
2022年4月13日，被申请人到申请人现场检查，检查发现涉案工程项目于2020年10月开始施工，于2022年1月13日已建成细格栅、曝气沉砂池、水解酸化池、二期AA0池、磁悬凝澄清池、消毒接触池、二期鼓风机房、加药间、尾水池，并于2022年2月25日开始运行至检查时。检查还发现，申请人除臭设备已购入，设备基础已完成，但未按要求配套安装臭气收集、处理设施。2022年4月14日，被申请人再次到申请人现场检查，检查时污水处理设施正在运行，废水排放实时在线监控。2022年4月19日，被申请人对申请人现场负责人姚某进行调查询问，并对申请人现场拍摄了取证照片及录像。
2022年4月22日，被申请人决定对申请人涉嫌违反建设项目“三同时”制度的行为立案调查。2022年4月24日，作出《责令改正违法行为决定书》，责令申请人改正违法行为。2022年5月12日，对申请人现场负责人姚某再次进行调查询问，并对申请人现场进行录像。2022年5月13日，申请人向被申请人提交情况说明，说明某工业区污水处理厂提标改造和扩建工程项目的直接负责人为伏某，伏某在情况说明上签字确认。2022年5月18日，被申请人经法制审核初审，认定被申请人执法主体合法、程序合法、适用法律依据准确等。2022年6月23日，被申请人到申请人现场检查责令整改情况并制作现场检查（勘察）笔录，现场检查发现申请人已于整改期内完成建设除臭设施，正在进行调试。2022年6月8日，被申请人组织案件集体讨论会。2022年6月28日，被申请人再次对伏某进行调查询问，伏某在此笔录中认可其系负责申请人某工业区污水处理厂提标改造和扩建工程项目的工程部副部长。同日，被申请人作出《行政处罚事先（听证）告知书》。2022年7月4日，申请人提出陈述、申辩，未要求听证。2022年7月12日，被申请人二次法制审核，对申请人提出的陈述申辩意见不予采纳。2022年7月22日，被申请人再次组织对包含申请人在内的案件进行集体讨论。同日，被申请人作出34号行政处罚决定并送达申请人，认定该项目于2022年2月25日开始运行至现场检查时，需要配套建设的臭气收集、治理环境保护设施未建成，建设项目即投入生产。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条及第十九条第一款之规定，构成了需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产的违法情形，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条及《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》之规定，决定对申请人处以罚款叁拾玖万整的行政处罚。
另查明，2022年3月2日，被申请人针对申请人实施“建设单位在项目建设过程中未同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施”的环境违法行为作出连环行罚字〔2022〕13号《行政处罚决定书》，给予罚款37.6万元的行政处罚。
以上事实有被申请人、申请人提供的34号行政处罚决定、责令改正决定书、现场检查笔录、询问笔录、现场取证照片及视频、环境影响报告书、环境影响报告书的批复、立案审批表、法制审核意见表、案件集体讨论笔录等证据材料以及本机关制作的听证笔录予以证实。
本机关认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”。依据上述规定，被申请人具有对我市环境违法行为进行查处的法定职权。
《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。”本案中，被申请人经调查发现，申请人在未按已批复的涉案项目环境影响报告书要求建设完成废气污染防治举措的情况下，即开始运行涉案项目并投入生产的行为，构成了需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产的违法情形，违反了上述法律规定。因此，被申请人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条以及《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》的裁量标准，对申请人作出给予罚款叁拾玖万元整（39万元整）的34号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。
被申请人依法经过现场检查、调查、立案、法制审核、责令改正、行政处罚事先（听证）告知、听取陈述申辩、二次法制审核、负责人集体讨论等程序后，作出行政处罚决定并送达申请人，程序合法。被申请人于2022年4月22日立案，于2022年7月22日作出行政处罚决定，符合法律规定。
综上，被申请人作出的34号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持被申请人作出的连环行罚字〔2022〕34号《行政处罚决定书》。
申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内向江苏省灌南县人民法院提起诉讼。
2023年4月14日
