申请人某公司不服被申请人连云港市自然资源和规划局不履行法定职责一案行政复议决定书
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行政复议决定书
〔2022〕连行复第236号
申请人：某公司。
被申请人：连云港市自然资源和规划局。
申请人某公司对被申请人连云港市自然资源和规划局不履行法定职责行为不服，于2022年12月19日向本机关申请行政复议。本机关于当日依法予以受理，因案情复杂，于2023年2月15日决定延长行政复议审理期限30日，于2023年1月19日、2月10日分别召开听证会。现已审理终结。
申请人请求：确认被申请人不履行法定职能违法，责令被申请人向申请人核发连云港市海州区通灌南路xxx号（某小区二期工程）2号地块建设工程规划许可证。
申请人称：申请人于2021年11月5日从淘宝网司法拍卖平台，竞得南京市秦淮区人民法院拍卖的连云港市海州区通灌南路xxx号2号、3号国有建设用地使用权及地上地下建筑物、构造物、附着物，并于2022年4月1日取得了不动产权证。其中2号宗地规划用途为城镇住宅用地；3号宗地规划用途为城镇住宅用地（配建小学）。根据2号、3号地块规划方案，申请人委托设计单位制订施工图设计文件并通过施工图设计审查。2022年10月28日申请人向被申请人申请核发两地块建设工程规划许可证，被申请人于2022年11月1日向申请人核发了3号地块建设工程规划许可证，对于2号地块，被申请人要求申请人补办某小区南侧24亩土地手续并在3号地块小学建成后才予以核发。申请人认为被申请人不予核发2号地块建设工程规划许可证的理由不合理，也没有法律依据。具体事实与理由如下：
一、不存在被申请人所称补办某小区南侧24亩土地手续问题。
1.申请人依法享有抗辩权。申请人于2021年11月5日通过司法拍卖的方式竞得某开发公司名下的2号、3号地块，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十二条规定，申请人依法享受和承继南出入口安置小区地块中相应的权利和义务，包括原土地使用权人某开发公司对被申请人要求补办该24亩土地手续的抗辩权，某开发公司从来没有接受也没有同意补办所谓的24亩土地手续，申请人有权继续行使权利予以抗辩。
2.南出入口安置小区地块在招拍挂时不包含该24亩土地。根据2006年9月30日原市国土资源局对案涉国有土地使用权出让招拍挂公告，南出入口安置小区地块挂牌出让土地面积为184972平方米，其中规定的“规划设计主要指标”只有“容积率、建筑密度、绿地率”三个指标。因此，原市规划局所批准的规划方案仅对涉案土地所在的南出入口安置小区地块容积率、建筑密度、绿地率进行约束，而对挂牌拍卖的土地面积并没有明确要求，土地面积应当以原市国土资源局挂牌公示的面积为准。在土地竞拍成功后，政府部门没有权利再要求土地受让人另行买入公告以外的其他土地。
3.涉案宗地《国有土地使用权出让合同》不包含该24亩土地。原连云港市国土资源局与某开发公司2006年12月22日签订的南出入口安置小区地块《国有土地使用权出让合同》第三条约定，出让土地面积为184975.1平方米，出让金222200000元；受让人已按第七条中约定的金额，足额缴纳了该面积中的土地出让金，受让人已履行完该《国有土地使用权出让合同》中约定的全部义务。《国有土地使用权出让合同》的第三章（土地开发建设与利用）中第十一条规定，受让人在该宗地范围内新建建筑物的，只需符合下列要求：（1）主体建筑物性质为住宅；（2）建筑容积率以市规划局已批准的方案为准。此次申请人向被申请人处申请核发的2号地块建设工程规划许可证完全符合上述要求。在涉案土地的受让人履行完该出让合同约定的义务，且申请人按合同约定的条件申请核发建设工程规划许可证，被申请人应当予以核发。
4.现有规划方案指标符合要求不需要补征24亩土地。原市规划局于2006年9月25日向市国有土地储备中心作出的《关于南入口拆迁安置小区及南入口市政拆迁安置小区A规划设计的批复》（连规总〔2006〕146号）即为招拍挂公告中和《国有土地使用权出让合同》所称的“市规划局已批准的方案”，而在该方案中明确南出入口安置小区的容积率为2.17。原市规划局2007年1月4日—2010年11月25日向某开发公司颁发南出入口安置小区地块的14本规划许可证（批准楼号A1-A6号楼、37-62号楼、67-84号楼、幼儿园），批准规划建筑的计容面积为319132.4平方米。另外，该地块上还有原总平面积已经批准但没有颁发建设工程规划许可证的63、64、65、66#楼四栋楼计容建筑面积44453.2平方米和小学计容建筑面积8590平方米。由此，可以计算出南出入口安置小区地块规划总计容建筑面积为372175.6平方米。而南出入口安置小区地块《国有土地使用权出让合同》中约定的出让土地面积为184975.1平方米，据此计算出2号、3号地块按此前批准的方案完成开发后南出入口安置小区地块的容积率为2.01，低于市规划局已批准的方案中的2.17的容积率的上限。因此，按照已经批准的2号、3号地块规划方案，不需要补征24亩土地。
5.所称24亩土地已经作为城市道路用地不具备补征条件。被申请人所称的某小区南侧24亩土地位于某小区住宅小区东区、西区南侧、秦东门大街北侧的绿化带用地和人行道，早在2006年新建路修建时，就已经作为道路用地由市建设部门建设为绿化带和人行道，不可能再出让给房地产公司作为开发用地。
6.所称24亩土地与2号、3号地块没有直接关系。被申请人所称的某小区南侧24亩土地是南出入口安置小区（位于东望路以东，简称东地块）与南出入口市政安置小区地块（位于东望路以西，简称西地块）共同邻接的，东地块与西地块是两宗单独的土地，规划设计条件是分开确定的，也是分开挂牌、分开出让，是两份独立的《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权证》。而案涉的2号、3号宗地位于东地块内，是2006年12月22日原市国土资源局与某开发公司签订的南出入口安置小区《国有土地使用权出让合同》项下的一部分土地，申请人依法只承继和享受2号、3号地块所属的《国有土地使用权出让合同》的权利与义务。
二、3号地块配建小学建成并不是核发2号地块建设工程规划许可证的前置条件。
1.在原市规划局批准的规划方案连规总〔2006〕146号文件中明确小学属于规划设计条件中的“配套要求”，并没有确定以小学建成是核发建设工程规划许可证的前置条件。2.申请人是东地块剩余2号、3号宗地的受让人，依法按照出让合同约定开发利用土地，而南出入口安置小区《国有土地使用权出让合同》中也没有约定以小学建成作为核发建设工程规划许可证的条件。
综上，请复议机关支持申请人的复议请求。
申请人提交的主要证据材料有：
1.南入口拆迁安置小区招标公告；
2.《关于南出入口安置小区规划设计方案的批复》；
3.66号地块建设用地规划许可证；
4.江苏连云港市国土资源局挂牌出让十六幅国有土地使用权公告；
5.《成交确认书》；
6.《国有土地使用权出让合同》；
7.连国用〔2007〕字第XP002144号国有土地使用证；
8.《建设工程竣工规划核实认可书》一组（2008年7月21日—2013年1月）；
9.南出入口安置小区地块已核发的《建设工程规划许可证》（含已批未建的小学的规划许可证）；
10.63#-66#住宅以新规范为依据调整的方案；
11.南出入口安置小区已竣工验收房屋建设工程规划许可证面积汇总表；
12.南出入口安置小区容积率的计算明细；
13.《连云港市规划建设项目公示牌（调整）》；
14.连云港市规划局《关于南入口拆迁安置小区二期规划设计调整的审定意见》（连规审〔2009〕072号）；
15.某小区二期建筑数据比对表；
16.《成交确认书》；
17.苏〔2022〕连云港市不动产权第0021954号国有建设用地使用权证；
18.苏〔2022〕连云港市不动产权第0022447号国有建设用地使用权证；
19.某小区南侧绿化带及人行道现状图片；
20.江苏政务服务网络申报截图（2022年10月28日申请）。
被申请人称：1.基本情况。某小区项目位于海州区秦东门大街北、通灌路西侧，以项目中间规划道路为界，分为东、西两个地块，规划用地面积约420亩。原市规划局于2006年9月批准该项目设计方案，随后该地块带批准方案挂牌出让。原建设单位某集团公司在取得土地使用权后进行了开发，同时于2009年对该项目方案进行了局部调整，容积率降低至1.88。2011年，某开发公司将除4栋18层住宅楼及小学外的其他住宅、商业等均开发完毕。2013年，原市规划局发函（连规函〔2013〕2号）某开发公司，要求其尽快完善秦东门大街以北22米用地（约24亩）的土地手续，并报批小学建设的规划手续，待土地手续完善和小学建设完毕后，再行申领剩余四栋住宅建筑的建设工程规划许可证。上述24亩土地包含在批准的某小区方案的用地范围内，规划为某小区项目的小区道路和绿地，且实际已按批准方案实施。某开发公司此后一直未履行相关义务，未完善用地手续，导致剩余四栋住宅楼和小学一直未开发建设。
2021年，南京秦淮区法院拟对剩余4栋18层住宅和小学的土地使用权进行司法拍卖。司法拍卖前，秦淮区法院咨询市自然资源局海州分局关于剩余地块用地情况，市自然资源局海州分局出具了《关于某小区项目用地情况的说明》，明确该项目因仍有24亩土地手续未完善，剩余四栋住宅楼暂时不具备开发建设条件。秦淮区法院在拍卖公告中已特别提醒，“本次拍卖标的对土地使用性质有限制要求。请有意向竞买人自行向有关部门了解情况”。在司法竞拍过程中，多个意向竞拍人咨询被申请人关于上述两个地块的土地情况，被申请人均告知了对方上述两个地块需按原市规划局要求完善24亩土地后再行建设。
申请人在未向被申请人咨询的情况下，于2021年底通过司法拍卖竞得剩余4栋18层住宅和小学的土地使用权，随后其向被申请人申请4栋18层住宅楼和小学的建设工程规划手续。因该项目未按原市规划局要求完善24亩土地手续，因此被申请人要求其待完善24亩土地手续后再行核发4栋住宅的规划手续。
2.存在问题。申请人通过司法竞拍取得某小区剩余地块土地使用权后，多次向被申请人申请核发4栋高层住宅楼的建设工程规划许可证。被申请人多次就24亩土地手续完善的问题与对方进行了多次沟通，但由于申请人始终认为其不应承担所竞得的土地之外的用地手续的完善工作，因此导致该项目剩余4栋住宅楼后续规划手续办理工作推进困难。
3.沟通对接情况。被申请人多次就24亩土地手续完善的问题与对方进行了多次沟通，并先行核发了小学的建设工程规划许可证。2022年11月2日，市优化营商环境专班组织召开某地块土地完善手续协调会，会上申请人明确同意缴纳24亩土地款。
4.被申请人最终意见及理由。2022年11月28日，被申请人收到申请人《关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示》。《请示》提出：“不存在补办某小区南侧24亩土地手续的问题，贵局应立即给我公司某小区二期2号地块办理规划审批手续”。12月16日，被申请人向申请人作出《〈关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示〉的回复意见》（以下简称《回复意见》），将解决该问题的两种方案再次明确如下：方案一是按原市规划局意见，即连规函〔2013〕2号文的要求，完善24亩土地手续。待24亩土地手续完善且小学建设完成后，再行核发4栋高层住宅楼的建设工程规划许可证。方案二是若不完善24亩土地手续，根据项目容积率测算，被申请人将在小学建设完成后核发1栋住宅楼的建设工程规划许可证。
被申请人作出上述意见的主要理由如下：
1.司法拍卖前，秦淮区法院咨询被申请人关于剩余地块用地情况，被申请人出具了《关于某小区项目用地情况的说明》，明确该项目因仍有24亩土地手续未完善，剩余四栋住宅楼暂时不具备开发建设条件。秦淮区法院在拍卖公告中已特别提醒，“本次拍卖标的对土地使用性质有限制要求。请有意向竞买人自行向有关部门了解情况”。因此，申请人在竞拍前有理由知晓24亩土地手续完善的问题。
2.某小区项目方案于2006年经原市规划局批准。批准方案中用地范围包含24亩土地，随后国土部门对该地块进行带方案挂牌。在该项目土地合同中，已明确“以市规划局已批准方案为准”。在项目实施过程中，24亩土地实际已按原市规划局批准方案实施，即作为小区道路及绿地。关于申请人提出的24亩土地已经作为城市道路用地的问题。2006年9月26日出具的某小区地块方案批文，即《关于南入口拆迁安置小区及南入口市政拆迁安置小区A规划设计的批复》（连规总〔2006〕146号）中，明确“南侧新建东路宽60米，建筑退让道路红线大于20米，其中10米作为绿化用地”。上述关于新建路宽度及建筑退让的表述，与经原市规划局盖章确认的总平面图内容一致。因此24亩土地属于某小区项目用地，并未作为城市道路使用，也未作为城市道路划拨。
3.关于申请人提出的现有规划方案指标符合要求不需要补征24亩土地的问题。原建设单位某集团公司在取得土地使用权后进行了开发，同时于2009年对该项目方案进行了局部调整，容积率降低至1.88。按现状已建成建筑及未建的4栋住宅楼和小学进行容积率复核，若不完善24亩土地手续（即项目用地扣除24亩土地），那么整个项目容积率将超过2009年批准的1.88容积率上限，不符合《江苏省城乡规划条例》第四十五条中“对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率……的，城乡规划主管部门不得批准”的要求。经测算，在不完善24亩土地手续且不突破1.88容积率上限的前提下，仅可建设1栋住宅楼。
被申请人提交的主要证据材料有：
1.原市规划局2006年批准方案及总图；
2.连规函〔2013〕2号函；
3.关于某小区项目用地情况的说明；
4.秦淮区法院在拍卖公告内容；
5.某地块土地完善手续协调会议记录；
6.《关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示》；
7.《〈关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示〉的回复意见》。
经审理查明：2021年11月5日，申请人从淘宝网司法拍卖平台，竞得南京市秦淮区人民法院拍卖的连云港市海州区通灌南路xxx号（二期工程）2号、3号国有建设用地使用权及地上地下建筑物、构造物、附着物，其中2号宗地规划用途为城镇住宅用地，3号宗地规划用途为城镇住宅用地（配建小学）。申请人依据司法裁定成为2号、3号宗地的受让人，并于2022年4月1日取得了该两地块不动产权证。2022年10月28日申请人依法向被申请人申请核发上述地块《建设工程规划许可证》，被申请人于2022年11月1日向申请人核发了3号地块《建设工程规划许可证》。2022年11月28日，被申请人又收到申请人《关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示》。该《请示》提出“不存在补办某小区南侧24亩土地手续的问题，贵局应立即给我公司某小区二期2号地块办理规划审批手续”。2022年12月16日，被申请人向申请人作出《〈关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示〉的回复意见》，主要内容如下：一是按原市规划局意见，即连规函〔2013〕2号文的要求，完善24亩土地手续。待24亩土地手续完善且小学建设完成后，再行核发4栋高层住宅楼的《建设工程规划许可证》。二是若不完善24亩土地手续，那么根据项目容积率测算，被申请人将在小学建设完成后核发1栋住宅楼的《建设工程规划许可证》。
另查明：某小区项目位于海州区秦东门大街北、通灌路西侧，以项目中间规划道路为界，分为东西两个地块，规划用地面积约420亩。原市规划局于2006年9月批准该项目设计方案，随后该地块带批准方案挂牌出让。原国土局向原开发单位某开发公司（2008年3月26日变更为“连云港市某集团公司”，2008年5月14日变更为“某集团公司”）出让土地为396亩，与原规划方案相差24亩。原开发单位某开发公司与原国土局签订土地出让合同，并分期缴纳396亩土地出让款，取得土地使用权后进行了开发。原市规划局于2009年对该项目规划方案进行了调整。2011年，某集团公司将除案涉地块（4栋18层住宅楼及小学）外的其他住宅、商业等均开发完毕。2013年，原市规划局发函某集团公司，要求其尽快完善秦东门大街以北22米用地（约24亩）的土地手续，并报批小学建设的规划手续，待土地手续完善和小学建设完毕后，再行申领剩余四栋住宅建筑的建设工程规划许可证。
上述事实有申请人及被申请人提供的南入口拆迁安置小区招标公告（2006年3月）、《关于南出入口安置小区规划设计方案的批复》、66号地块建设用地规划许可证、江苏连云港市国土资源局挂牌出让十六幅国有土地使用权公告、《成交确认书》《国有土地使用权出让合同》、连国用〔2007〕字第XP002144号国有土地使用证、《建设工程竣工规划核实认可书》一组（2008年7月21日—2013年1月）、南出入口安置小区地块已核发的《建设工程规划许可证》、63#-66#住宅以新规范为依据调整的方案、南出入口安置小区已竣工验收房屋建设工程规划许可证面积汇总表、连云港市规划局《关于南入口拆迁安置小区二期规划设计调整的审定意见》（连规审〔2009〕072号）、某小区二期建筑数据比对表、《成交确认书》、苏〔2022〕连云港市不动产权第0021954号国有建设用地使用权证、苏〔2022〕连云港市不动产权第0022447号国有建设用地使用权证、某小区南侧绿化带及人行道现状图片、江苏政务服务网络申报截图（2022年10月28日申请）、原市规划局2006年批准方案及总图、连规函〔2013〕2号函、关于某小区项目用地情况的说明、秦淮区法院在拍卖公告内容、某地块土地完善手续协调会议记录、《关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示》《〈关于再次要求办理某小区二期工程2号地块规划审批手续的请示〉的回复意见》等相关证据材料予以证实。
本机关认为：《江苏省城乡规划条例》第四条规定：“省、市、县（市）人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作；其他有关部门按照各自职责，共同做好城乡规划的相关工作。乡、镇人民政府依法做好城乡规划的相关工作。”依据上述规定，被申请人作为市级城乡规划主管部门，具有负责城乡规划管理工作的法定职责。
《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”；第四十二条第一款规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”。《江苏省城乡规划条例》第三十五条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县城乡规划主管部门提出申请；（二）城市、县城乡规划主管部门审核相关材料，核发建设用地规划许可证。城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。”第三十九条规定：“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设工程设计方案；（三）建设工程施工图设计文件；（四）法律、法规规定的其他材料。按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。”本案中，申请人于2022年10月28日向被申请人申请核发2号、3号地块《建设工程规划许可证》，被申请人于2022年11月1日只向申请人核发了3号地块《建设工程规划许可证》，对于2号地块，被申请人于2022年12月16日向申请人作出《〈关于再次要求办理某小区二期工程２号地块规划审批手续的请示〉的回复意见》，要求申请人先完善24亩土地手续后再核发２号地块4栋住宅的《建设工程规划许可证》，或者在3号地块小学建成后，只核发一栋住宅楼的《建设工程规划许可证》，该回复意见不符合《行政许可法》第三十八条规定的作出行政许可的要求，且该回复也超过了《行政许可法》规定的法定期限。依据《行政许可法》第三十八条、第四十二条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十五条、第三十九条之规定，被申请人收到申请人的行政许可申请后，应当于法律规定的期限内依法作出行政许可或者不予行政许可的书面决定，需要向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件的，应当在法定期限内向申请人颁发。被申请人未在法定期限内履行相应行政许可决定的职责，构成违法。
综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：
责令被申请人自收到本决定书之日起，在法定期限内依法向申请人作出行政许可决定。
如申请人对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，依法向江苏省连云港经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。
2023年3月13日
