申请人某公司不服被申请人连云港市应急管理局行政处罚一案行政复议决定书
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行政复议决定书
〔2022〕连行复第23号
申请人：某公司。
被申请人：连云港市应急管理局。
申请人某公司对被申请人连云港市应急管理局作出的（苏连中）应急罚〔2021〕31-（1）号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定）不服，于2022年2月15日向本机关邮寄行政复议申请，于2022年2月18日补正申请，本机关于当日依法予以受理。因新冠疫情影响，案件审限相应顺延30日。因本案涉及的刑事案件判决结果影响本案的审理，本机关于2022年5月18日中止审理。因中止审理的原因消除，本机关于2023年7月14日恢复审理。现已审理终结。
申请人请求：依法撤销被申请人作出的行政处罚决定。
申请人称：一、被处罚主体认定错误。2021年4月30日，申请人从甲公司（以下简称甲公司）买了一批废旧物资，于2021年5月1日按约定将该批废旧物资销售给了存在长期供需合作关系的赣榆区沙河镇某回收站陈某。陈某按照过去长期合作的惯例，向申请人支付了预付款，有往来款项流水记录为证，以后提货、切割、装车运输由陈某负责，申请人未参与。2021年5月9日，陈某雇佣的工人徐某在甲公司从事废旧钢罐切割中发生事故。甲公司将废旧物资销售给申请人，申请人将废旧物资销售给赣榆区沙河镇某回收站，三方废旧钢罐销售关系实际完成。被申请人认定甲公司是发包单位，申请人是承包单位，陈某是包工头，认定的法律关系没有证据支持，申请人认为被申请人认定的被处罚主体错误。
二、认定事实错误，适用法律错误。申请人作为贸易公司，从甲公司买入废旧物资，后转卖给陈某，整个交易过程属于贸易企业的中间商性质从事的赚取差价行为，有过往的交易记录为证。废旧钢罐没有移动存储地，但是财产权已经实际转移，行政处罚决定将陈某雇佣的工人徐某的死亡认定成申请人的责任，显然是没有进行客观深入的调查，缺乏证据支持。对申请人适用《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十七条第一款、第三十八条第一款、第四十一条的规定，属于适用法律错误。
三、滥用职权，处罚程序违法。1.本案已被徐圩新区应急管理局以重大安全事故责任罪移送徐圩公安分局刑事立案，该案目前仍在刑事侦查阶段，按照刑事优先原则，行政处罚程序应当依法中止，被申请人在刑事案件未终结前，明显是以罚代刑；2.作出行政处罚的主体单位混乱，违反行政处罚由行政机关独立作出的原则，行政处罚决定落款单位为国家东中西区域合作示范区应急管理局。本案的调查人员、听证人员都是徐圩新区应急管理局人员，罚款缴纳账户是徐圩新区财政局，签章单位却是连云港市应急管理局，明显是行政处罚主体混乱；3.徐圩新区应急管理局书面通知的听证人员、听证方式、听证日期均违法，在申请人提起书面异议后依然不予纠正；4.在听证过程中拒不向申请人出示作出行政处罚决定所有获取的证据。
四、处罚申请人证据不足。该案刑事卷宗中有与行政处罚相关且对申请人有利的证据，如死者家属报案笔录、事故原因、死亡原因鉴定意见等证据，被申请人既不收集也不调取，仅凭示范区复〔2021〕8号《关于某公司“5.10”物体打击一般事故调查报告的批复》（以下简称批复）、事故调查报告、肖某询问笔录处罚申请人，证据显然不足。批复是行政机关内部形成的过程性文件，被申请人直接引用为证据，违反行政机关决策的规则和行政伦理，是懒政和不依法行政的表现。
综上，被申请人作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，滥用职权，程序违法，请求依法予以撤销。
申请人提出以下证据材料：
1.行政处罚决定；
2.赣榆区沙河镇某回收站工商登记信息；
3.甲公司发货过磅单及甲某付货款凭证；
4.肖某与陈某微信聊天及转账记录；
5.行政处罚听证会通知书；
6.申请书及邮政快递回执；
7.不起诉决定书（连云检刑不诉〔2023〕36号）；
8.不起诉理由说明书。
（其中证据7、8系申请人补充提交）
被申请人称：一、被申请人有权作出涉案行政处罚决定。国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局与连云港市应急管理局签订《安全生产监管执法委托书》，委托时间自2020年1月1日至2022年12月31日，委托主要内容为依据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规及规章，负责国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）管辖区域内安全生产监督检查工作，履行安全生产执法职责等。该委托书同时报连云港市政府法制办、市编办备案。依据《生产安全事故罚款处罚规定》第六条规定：“上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。”
二、事实清楚，证据确凿。2021年4月30日，申请人与甲公司签订《销售合同》，其中约定了作业期间发生意外事故由申请人负责。5月7日，肖某通知陈某联系徐某、孙某等人入厂作业。5月9日13时许，陈某负责在储罐内进行切割，徐某负责切割储罐支架，孙某负责收集切割下来的废钢材。16时许，孙某听到哗啦一声，看到徐某趴在地上，被切割下的储罐支架砸中后背。孙某立即喊人，孙某、陈某、丁某一起把徐某从储罐支架下拖出。丁某联系肖某，肖某五分钟左右到达现场，丁某等人一起把徐某抬到肖某车上，肖某驾驶车辆开往医院。在云台农场附近将伤者抬上120救护车并送往连云港市第一人民医院高新院区抢救。当日17：30，医院宣布徐某死亡。国家东中西区域合作示范区安全生产委员会办公室依法成立徐圩新区“5.10”物体打击一般事故联合调查组，6月22日，事故调查组形成事故调查报告，国家东中西区域合作示范区安全生产委员会办公室报国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）管理委员会批复，认定申请人未依法履行安全生产职责，对事故负有主要责任，建议依法依规予以处罚。
三、适用法律正确。申请人在某公司“5.10”物体打击一般事故中负有责任的行为，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。参照《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》的规定，决定对申请人处人民币叁拾伍万元罚款的行政处罚。
四、处罚程序合法。事故发生后，依法成立了事故调查组，形成了《某公司“5.10”物体打击一般事故调查报告》，并报国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）管理委员会批复。7月29日，按照《某公司“5.10”物体打击一般事故调查报告》中对于事故相关单位责任认定及处理建议，对申请人进行事后立案调查。案件调查过程中，依法进行谈话询问、法制审核、集体研究、处罚告知、听证等，最后作出涉案行政处罚决定。
五、关于申请人提出的被处罚主体错误问题。申请人与甲公司签订了销售合同，明确作业期间发生意外事故由申请人负责，被申请人认为对其处罚符合事实和法律规定。《中华人民共和国安全生产法》规定，生产经营单位，是指在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，包括工、矿、商、贸等。被申请人经营范围包括废旧金属回收、销售等，其提出的适用法律错误没有依据。
六、关于申请人提出的程序违法问题。本案是对申请人因涉嫌在生产安全事故中负有的责任予以处罚，公安机关对主要负责人肖某刑事立案调查与被申请人对申请人的处罚无关联。在申请人提出书面听证异议后，被申请人立即纠正，并邀请安全生产人民监督员参加听证，确保听证公正合法。
综上，请求复议机关依法维持被申请人作出的行政处罚决定。
被申请人提供以下证据材料：
1.行政处罚决定书及送达回执；
2.安全生产监管执法委托书；
3.关于《某公司“5.10”物体打击一般事故调查报告》的批复；
4.某公司“5.10”物体打击一般事故调查报告；
5.调查询问笔录；
6.徐某基本信息、居民死亡医学证明（诊断）书、第一人民医院门诊综合病历、心电图报告单、血气报告单；
7.事故现场图片、现场勘验笔录；
8.销售合同、中标通知书及冲抵账户金额的请示；
9.申请人及甲公司营业执照；
10.公司函及代赔付协议；
11.证据材料移交清单；
12.立案审批表；
13.执法文书送达地址确认书；
14.询问通知书及送达回执、询问笔录；
15.行政处罚案件调查报告；
16.行政执法决定法制审核意见书；
17.行政处罚集体讨论记录；
18.行政处罚告知书及送达回证；
19.行政处罚听证申请书；
20.行政处罚听证会通知书及送达回执；
21.行政处罚听证公告及公告照片；
22.听证笔录及听证会签到表；
23.行政处罚集体讨论记录；
24.案件处理呈批表。
经审理查明：2020年1月1日，被申请人（委托机关）与国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局（受委托单位）签订《安全生产监管执法委托书》，委托其负责国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）管辖区域内安全生产监督检查工作，依法履行安全生产执法职责等，并明确委托机关对受托单位在委托权限范围内实施的行政执法行为承担法律责任。委托执法期限为2020年1月1日至2022年12月31日。
2021年4月30日，申请人（买方）与甲公司（卖方）就废储存罐买卖签订了《销售合同》，该合同约定了安全责任为：1.买方到卖方厂内装运货期间，必须严格遵守卖方有关规定，做到安全、文明作业遵守国家相关法律、法规；买方派出的装运货人员必须购买人身保险，费用由买方负责；作业期间所发生的意外事故由买方负责；2.装运货期间，卖方有权利也有责任对买方作业情况进行监督和检查，如发现有违反规定的，卖方有权要求买方进行整改；3.买方工作人员严禁在工作区域吸烟、袒胸露背、穿拖鞋、不戴安全帽等，未经允许不得进入废旧物资堆放处以外的区域或办公室，如有违规，卖方有权对其指正或依情节给予处罚或要求买方更换工作人员。2021年5月7日，申请人公司实际负责人肖某通知陈某联系了徐某、孙某等人到甲公司厂区作业。2021年5月9日16时左右，徐某在切割储存罐时被切割下的储罐支架砸中后背，经送医后抢救无效死亡。
2021年5月12日，国家东中西区域合作示范区安全生产委员会办公室经请示批准后，成立徐圩新区“5.10”物体打击一般事故联合调查组（以下简称事故调查组）。2021年6月22日，国家东中西区域合作示范区安全生产委员会办公室将事故调查组形成的《某公司“5.10”物体打击一般事故调查报告》提请国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）管理委员会批复，该事故调查报告在认定的事故原因及性质中认定申请人未建立安全生产责任制和安全生产规章制度，未明确各岗位责任人员、责任范围和考核标准等内容，未对从业人员进行安全教育和培训，未对特种作业人员资质进行审校，未建立生产安全事故隐患排查治理制度，未向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，未与从业人员订立劳动合同。在事故责任认定及处理建议中认定申请人未依法履行安全生产职责，对事故负有主要责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条、第二十七条、第三十八条、第四十一条、第四十九条的规定，建议由国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局处以行政处罚。2021年7月7日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）管理委员会作出示范区复〔2021〕8号《关于某公司“5.10”物体打击一般事故调查报告的批复》，同意事故调查组对该事故原因、性质及责任的认定，同意事故调查组对事故有关责任单位和责任人提出的处理意见。
2021年7月29日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局作出（苏连中）应急立〔2021〕30号《立案审批表》，对申请人涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第二款、第五款规定的行为立案调查。2021年7月29日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局对申请人公司实际负责人肖某进行了询问，并制作了调查询问笔录。在该笔录中，肖某认可其全面负责申请人公司日常生产经营活动，并对涉案事故调查报告及批复无异议。2021年8月30日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局作出（苏连中）应急调查〔2021〕31号《行政处罚案件调查报告》，认定申请人的行为涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条第二款、第二十七条第一款、第三十八条第一款、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项及《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》之规定，建议对申请人处人民币35万元罚款的行政处罚。同日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局作出（苏连中）应急案延〔2021〕31号《案件延期审批表》，因案情复杂，同意将案件延期60日作出行政处罚。2021年10月18日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局决定将本案提交法制审核并制作法制审核意见书，经审查，同意给予申请人行政处罚并提请集体讨论。2021年10月27日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局作出（苏连中）应急案延〔2021〕31-1号《案件延期审批表》，因案情复杂，同意将案件延期90日作出行政处罚。2021年11月22日，被申请人组织案件集体讨论会并制作行政处罚集体讨论记录。2021年12月16日，被申请人作出（苏连中）应急告〔2021〕31号《行政处罚告知书》，并送达申请人，告知其存在的违法事实、拟作出罚款的数额、罚款依据以及申请人有陈述、申辩和要求听证的权利。申请人向被申请人提出听证及中止听证的申请。2022年1月17日，被申请人作出（苏连中）应急听通〔2021〕31号《行政处罚听证会通知书》并送达申请人，告知其听证组成人员、听证时间及听证地点等。2022年1月18日，国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局作出（苏连中）应急听〔2021〕31号《行政处罚听证公告》并送达申请人，再次告知其听证的时间和地点等。申请人向被申请人提出了公开听证申请、延期举行听证申请及听证人员回避申请。2022年1月24日，被申请人进行了公开听证，对申请人申请回避的听证人员予以更换，并制作了听证笔录。2022年1月25日，被申请人组织案件集体讨论会并制作行政处罚集体讨论记录。2022年1月28日，被申请人作出（苏连中）应急处呈〔2021〕31-（1）号《案件处理呈批表》，对申请人的听证意见不予采纳，同意对其处人民币35万元罚款的行政处罚。
2022年1月28日，被申请人作出行政处罚决定，并送达申请人，认定申请人对涉案生产安全事故负有责任的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第四条、第二十七条第一款、第三十八条第一款、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第一百零九条第（一）项的规定，决定给予人民币35万元罚款的行政处罚。
另查明：2023年6月20日，连云港市连云区人民检察院作出《不起诉决定书》（连云检刑不诉〔2023〕36号），并出具《不起诉理由说明书》，认为祁某、肖某、陈某涉嫌重大责任事故罪一案中所发生的生产安全责任事故系多个原因行为共同导致，但各方具体职责及过错大小不清，各方行为在引起事故中所具有的作用大小不清，整体证据不足，不符合起诉条件。
以上事实有申请人及被申请人提供的行政处罚决定、事故调查报告、批复、立案审批表、现场照片及检查记录、询问笔录、行政处罚告知书、听证通知书、公告、不起诉决定书、不起诉理由说明书等证据以及本机关制作的听证笔录予以证实。
本机关认为：《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”依据上述规定，被申请人作为市级人民政府安全生产监督管理部门，具有对本市行政区域内安全生产违法行为作出处罚的法定职权。国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局接受被申请人的委托，依据与被申请人签订的《安全生产监管执法委托书》，具有对国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）管辖区域内安全生产违法行为作出处罚的职权。关于申请人提出的作出涉案行政处罚的主体单位混乱，行政处罚决定落款单位为国家东中西区域合作示范区应急管理局，签章单位却是连云港市应急管理局的问题，本机关认为国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局在接受被申请人的委托执法过程中存在不规范之处，本机关予以指正。
《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”第二十七条第一款规定：“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。”第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”第四十一条规定：“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。”第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”本案中，申请人作为废旧金属回收、销售经营单位，依照上述规定，应当对其安排的从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。但其却未尽到上述安全生产过程中应当履行的义务，对涉案一般事故的发生负有不可推卸的责任。连云区人民检察院虽以本起生产安全事故中各方具体职责及过错大小不清和各方行为在引起事故中所具有的作用大小不清为由，对肖某等人涉嫌的重大责任事故罪决定不起诉，但其并未否定申请人在本案事故中存在的过错和责任，故连云区人民检察院即使对肖某等人涉嫌的重大责任事故罪决定不起诉，也并不影响被申请人对申请人在本案事故中存在的过错和责任进行行政处罚。因此，被申请人依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第一百零九条第（一）项的规定，参照《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》的规定，对申请人作出给予人民币35万元罚款的行政处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，内容适当。
《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”根据上述规定，安全生产违法行为行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定，经法定程序批准，最长可延长至180日。本案中，被申请人在依法经过立案、调查、法制审核、行政处罚告知、听证及集体讨论等程序后于2022年1月28日作出案涉行政处罚决定，并且在法律规定的期限内送达申请人。但涉案行政处罚案件于2021年7月29日立案，同年8月30日及10月27日两次办理延期手续至180日办理完毕，按最长办案期限算应在2022年1月25日前办理完毕，在扣除法定听证期间后，被申请人未超出最长办案期限。但第二次延期手续由被申请人委托执法的国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）应急管理局批准，违反了《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定的“特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日”之规定，视为超过法定期限作出行政处罚决定，程序轻微违法。
综上，被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，内容适当，程序轻微违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，本机关决定如下：
确认被申请人作出的（苏连中）应急罚〔2021〕31-（1）号《行政处罚决定书》违法。
申请人如不服本决定书，可在收到本决定书之日起15日内向连云港市赣榆区人民法院提起诉讼。
2023年7月14日
