5月27日上午，《江苏省人民代表大会常务委员会关于修改<江苏省公路条例>的决定》（以下称《条例》修正案）经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议，全票通过，自2021年8月1日起施行。《条例》修正案的施行，为推动我省现代综合交通运输体系建设提供了重要法制保障，将有力推动全省公路高质量发展，更好服务百姓出行和我省经济社会发展。现解读如下：
一、立法背景
《江苏省公路条例》（以下称原《条例》）自2000年实施以来，有力推进了我省公路事业发展。截至2020年底，全省公路总里程达15.8万公里；路网结构进一步优化，二级以上公路占比全国各省区最高；路况水平持续保持全国领先，为我省现代综合交通运输体系建设作出了积极贡献，促进了我省经济社会发展。但随着国务院《公路安全保护条例》等上位法的施行以及机构改革的推进，原《条例》部分条款需要进一步调整完善。为推进交通运输治理体系和治理能力现代化，建设“人民满意交通”，迫切需要根据新形势新要求对原《条例》进行修正。
一是适应《公路安全保护条例》等上位法要求。如原《条例》第十条有关规划和新建村镇、开发区等建筑群与公路用地最小间距的规定，需要与《公路安全保护条例》第十四条规定进一步衔接。原《条例》主要从规划控制的要求，规定了建筑群与公路用地的最小间距，在实际执行中有可能产生不同理解，亟需优化修改。
二是适应我省交通运输改革的需要。目前，我省交通运输领域省和市县财政事权与支出责任划分改革方案已出台，省级、市级层面已完成承担行政职能事业单位改革和综合执法改革，县级的改革也正在加快推进。公路作为综合交通运输体系的重要组成部分，迫切需要结合改革的需要和江苏实际，对原《条例》确定的公路管理体制、管理主体等进行重新调整，以适应交通运输改革新形势新要求。
三是解决我省公路发展面临的新问题。我省公路高质量发展的同时，也面临着一些问题和矛盾，如：公路超限超载运输治理机制不健全、超限超载违法行为难以得到有效根治，货运车辆非法改装、拼装车辆等违法行为屡禁不止，货物装载源头单位责任落实不到位，“百吨王”等恶意超限车辆严重危害公路安全，需要重点强化相关治理规定，为治理货运车辆超限超载提供更加充分的法律依据，进一步保障公路安全。
二、起草过程
根据省人大常委会、省政府立法计划安排，2020年2月，省交通运输厅制订工作方案，组织修改原《条例》。在两次向全省交通运输系统、相关省级机关征求意见和向全社会公开征求意见，并组织调研论证、风险评估、修改完善的基础上，经厅务会研究，9月16日向省人民政府报送《条例（修正案草案送审稿）》。省司法厅会同交通运输厅组织在全省范围内两次征求意见，多次开展实地调研，召开企业座谈会、政府相关部门座谈会和立法协调会等，进一步听取意见和建议，反复修改完善，形成了《条例（修正案草案）》。12月20日，省政府第73次常务会议讨论通过了《条例（修正案草案）》。
省人大财经委、法工委在听取汇报、开展调研的基础上，组织了《条例（修正案草案）》的审查。2021年1月13日《条例（修正案草案）》经省十三届人大常委会第二十次会议第一次审议。会后，省人大法工委、财经委及时会同省交通运输厅根据第一次审议的相关修改意见，多次进行集中讨论研究，并书面征求十三个设区市人大常委会、部分立法咨询专家和法制专业组代表的意见，同时在江苏人大网全文公布草案征求社会意见。3月份组织实地调研，听取人大代表、有关部门、公路经营管理单位和货物装载源头单位的意见；4月份召开省有关部门征求意见座谈会，在此基础上，对各方面的意见进行研究分析，对修正案草案进行了多轮修改完善、反复研究，按照法定程序，提交江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议，5月27日上午全票通过。
三、主要内容
经修正的《条例》共九章七十九条，分为“总则”“公路规划”“公路建设”“公路养护”“路政管理”“公路超限超载运输管理”“收费公路”“法律责任”和“附则”。《条例》修正案，重点修正了以下六个方面的内容：
（一）加强与上位法规定的衔接
主要是将原《条例》第十条修改后，作为修正后的《条例》的第三十五条，规定新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外缘的距离：国道省道不少于五十米、县道乡道不少于二十米，并尽可能在公路一侧建设。这样，从原《条例》规划控制为主调整为对新建公共场所的控制并调整距离起算点，以更好衔接《公路安全保护条例》第十四条规定，进一步契合江苏土地资源稀缺的实际，促进地方经济发展。《条例》修正案还在其他一些方面根据上位法的规定，作了相应修改。
（二）明确公路管理的职责分工
根据我省交通运输领域承担行政职能事业单位改革、省和市县财政事权与支出责任划分改革实际，修正后的《条例》规定交通运输主管部门主管公路工作；其所属的养护管理机构负责有关公路的养护工作，其所属的交通运输综合执法机构具体承担公路行政处罚以及与行政处罚有关的行政执法职能。国道、省道的监督管理以及养护职责划分，仍保持现行规定。这样，既符合改革要求，也兼顾实际，保持公路稳定发展。
（三）细化公路养护管理的规定
公路养护是公路安全有序运行的重要保障，对服务好人民群众的出行具有重要作用。近年来公路网规模不断扩大、路网结构持续完善，公路出行与人民群众的生产生活关联密切，如何有效做好公路养护，特别是细化应急养护规定，保障路网的有效运行，是建设“人民满意交通”的重要内容，也是各级交通运输部门关注的重点。
《条例》修正案，一方面，完善了养护相关规定，第二十六条规定，依法筹集的公路养护资金，应当专项用于公路的日常养护、养护工程和养护管理。养护工程包括预防养护、修复养护、专项养护和应急养护工程。另一方面，细化应急养护相关要求，第三十一条规定，发生自然灾害等突发事件致使公路严重受损时，公路养护管理机构、乡镇人民政府或者公路经营企业应当按照国家有关规定，将受损公路的修复建设纳入应急养护工程，立即组织抢修,尽快恢复交通；因严重自然灾害等突发事件致使公路交通中断难以及时修复时，沿线地方人民政府应当及时组织力量进行抢修，并给予抗灾物资、资金支持，及时修复被损坏的公路。
（四）明确加强源头治超的要求
源头治超是公路超限超载运输治理的关键。近年来，我省积极强化源头治超，对公路超限超载运输治理起到了很好的促进作用。这次《条例》修正，全面总结了我省已有的成功做法，并借鉴兄弟省市的立法经验，着重在3个方面对源头治超作了系统性制度设计。
一是在车辆源头管理方面，修正后的《条例》第五十一条规定，工业和信息化、公安、交通运输、农业农村、市场监督管理等部门应当按照职责，对车辆生产、销售、改装、维修企业和货运车辆、拖拉机实施监督检查，依法查处生产、销售不符合国家安全技术标准、行业标准车辆和非法改装、拼装车辆等违法行为。
二是在货物装载源头管理方面，修正后的《条例》第五十二条规定，有重型货物装载配载作业的生产企业、运输企业、贸易市场，以及港口、货运站场等货物集散地和建筑工地的经营人、管理人（以下统称货物装载源头单位），应当建立健全车辆装载配载安全管理制度，掌握承运车辆核定载质量，按照规定装载配载货物，如实登记车辆证件信息、计重、开票、签发货运运单。货运车辆驾驶人应当随车携带货运运单。
设区的市、县（市、区）人民政府应当组织有关部门按照前款所涉单位容易发生超限超载运输的重型货物种类及其规模以及遵守车辆装载配载规定情况等，确定本行政区域重点货物装载源头单位名录。重点货物装载源头单位应当安装称重监控设施，确保正常使用，并向相关监管部门实时传输称重监控记录。
三是强化了货物装载源头单位的法律责任，修正后的《条例》第七十二条规定，违反本条例第五十二条第一款规定，货物装载源头单位未按照规定装载配载货物，或者未如实登记车辆证件信息、计重、开票、签发货运运单的，由设区的市、县（市、区）人民政府确定的部门责令改正，可以处一万元以上三万元以下的罚款。
违反本条例第五十二条第二款规定，重点货物装载源头单位未安装称重监控设施或者未确保正常使用的，由设区的市、县（市、区）人民政府确定的部门责令限期改正，逾期未改正的，处五万元以上十万元以下的罚款。
（五）明确科技治超的要求
科技治超是在抓好源头治超基础上，实现路面治超改革的一项重要创新，对于解决传统完全依靠“人海战术”，治超成本过高、治超效率偏低等问题，具有重要的现实意义。《条例》修正案主要作了三个方面规定：
一是对设置超限超载检测监控设施进行了全面规定。修正后的《条例》第四十七条、第四十八条和第五十二条分别规定，交通运输主管部门会同公安机关按照国家和省有关规划建设固定超限检测站点，并根据管理需要在公路上设置动态检测监控设施；公路收费站、公路渡口应当按照国家和省有关规范安装货运车辆超限超载检测监控设施；重点货物装载源头单位应当安装称重监控设施。以此构建了完善的超限超载检测监控网络。
二是对货运车辆通过动态检测监控区域的行为进行了规范。修正后的《条例》规定，货运车辆行经超限超载动态检测监控区域时，应当按照交通标志、标线行驶，不得采取多车辆并排、首尾紧随等方式逃避检测；并设置了相应的法律责任。这样规定，可以有效解决扰乱超限超载动态检测监控秩序的问题。
三是对超限超载检测监控设施的应用进行了明确。为充分发挥科技治超的作用，《条例》修正案明确，对动态检测监控设施记录的超限超载事实和检测确定的质量、外廓尺寸等，经查证属实，可以作为处理的依据；公路收费站、公路渡口超限超载检测监控记录要实时传输至交通运输主管部门，重点货物装载源头单位称重监控记录要实时传输至相关监管部门；交通运输、公安等有关部门应当加强公路超限超载运输治理信息化建设，实现互联互通、数据共享和协同执法。同时，为保障当事人的合法权益，《条例》修正案明确，用于超限超载检测的设备应当依法定期进行检定；启用动态检测监控设施应当提前十五日向社会公告；对货运车辆进行超限超载检测，不得收取费用。
（六）设立高速公路入口和公路渡口“拒超”制度
近年来，我省重点把住高速公路入口关和长江渡口渡运关，实施货运车辆入口称重、超限超载禁行，对恶意闯卡车辆全部列入高速公路通行黑名单并由交通运输部门立案调查，累计拒超30多万辆，起到了很好的治理作用。《条例》修正案及时总结经验并上升为法规规定，主要有两个方面：
一是对高速公路和公路渡口的入口劝返以及交通运输主管部门、公安机关的现场处置作了规定。修正后的《条例》第四十八条规定，对违法超限超载货运车辆，高速公路和公路渡口经营管理单位不得放行驶入，并报告有关交通运输主管部门、公安机关；接到报告的交通运输主管部门、公安机关应当按照规定到现场依法处理。公安机关、交通运输主管部门在查处违法超限超载货运车辆时，发现可能不符合国家安全技术标准、行业标准车辆或者非法改装、拼装车辆的，应当依法处理，并及时将相关信息共享给有关部门。
二是对相关单位的法律责任作了明确规定。修正后的《条例》第七十条规定，违反本条例第四十八条第二款规定，高速公路、公路渡口经营管理单位放行违法超限超载货运车辆驶入的，由交通运输主管部门责令改正，可以处每辆次二千元的罚款。
四、主要亮点
（一）坚持科学立法，保障公路法规制度的协调统一
随着农村发展和汽车普及，村道在公路路网中的地位和作用日益凸显，公路法修正草案（送审稿）和浙江、重庆等省市公路条例都将村道纳入了公路范围。同时，考虑到村道的规划、建设、养护和管理与其他公路要求不同，我省已制定《江苏省农村公路条例》专门加以规范，因此，《条例》修正案在强化与上位法衔接的基础上，对原《条例》第二条进行了修改，并在第二条第二款、第三款规定，“公路（含公路桥梁、公路隧道和公路渡口），按照其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道；按照技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”“村道的规划、建设、养护和管理，按照有关农村公路的法律、法规执行。”同时，修正后的《条例》第七十八条规定，法律、法规对高速公路有特别规定的，从其规定。这样规定，有力保证了我省公路法规制度体系的统一。
（二）坚持服务为民，强化保安全保畅通要求
公路是重要的交通公共基础设施，安全和服务水平与群众的出行息息相关。保安全、保畅通是交通运输部门工作的重点，也是本次《条例》修正的重点。这次《条例》修正，重点在五个方面进行了明确：
一是修正后的《条例》设置专章，对公路超限超载运输治理进行了系统全面规定；并结合上位法规定，在第三十七条拓展了公路及公路用地范围内的禁止性行为，进一步保障公路安全。
二是修正后的《条例》第十三条在进一步明确新建、改建、扩建公路应当符合技术等级的要求的同时，特别规定了新建、改建、扩建公路应当按照公路工程技术标准，同步建设交通安全设施以及必要的服务、管理设施。
三是针对城市化快速发展，搭接平交道口不易控制的现象，在原《条例》有关严格控制平交道口规定的基础上，《条例》修正案增加了第三十八条第三款，突出对现有平交道口的整治要求，规定：县（市、区）人民政府应当组织交通运输、公安等部门和有关乡镇人民政府（街道办事处）开展平交道口安全治理，对不符合设置间距要求的平交道口，逐步归并减少；对交通事故多发的平交道口，加强道路交通安全管理，完善标志、标线，设置信号灯、示警桩、减速装置等设施，必要时予以改造或者关闭。
四是修正后的《条例》第四十五条专门规定了交通运输主管部门的路网运行管理职责，要求交通运输主管部门按照国家和省有关规定，做好公路路网监测、调度、应急处置、出行服务等路网运行管理工作。省交通运输主管部门应当加强全省公路路网运行管理，建立与相邻省、直辖市的路网信息共享制度，运用信息化、智能化技术手段，提升公路路网整体运行效率和服务水平。
五是统筹协调疫情防控与公路通行的关系，针对因实施交通卫生检疫、动物疫病控制，确需在公路上设置临时交通卫生检疫站、动物防疫监督检查站的，修正后的《条例》在第四十四条中规定，要按照有关法律、法规和应急预案规定的程序，报有决定权的人民政府批准。此外还明确，临时交通卫生检疫站、动物防疫监督检查站的设置和运行，应当在满足卫生检疫、动物疫病控制需要的同时，减少对公路通行的影响。公路经营管理单位应当配合做好相关工作。新增的这些规定，目的是应对突发公共卫生事件时，有关行业主管部门采取紧急措施时有法可依，实现最大限度地控制相关传染病的传播、扩散，同时降低对公路通行的影响。
（三）坚持多措并举，推进超限超载运输综合治理
本次《条例》修正案设置“公路超限超载运输管理”专章，对超限超载运输车辆源头、货物装载源头治理、治超路面执法、高速公路入口和公路渡口“拒超”、科技治超等作了一系列规定。在此基础上，还体现了三个方面的系统联动：
一是政府主导、部门联动。修正后的《条例》第三条、第四条规定“地方各级人民政府应当将公路发展纳入本地区国民经济和社会发展计划，并采取有力措施，扶持和促进公路事业的发展。”“县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自职责，做好公路相关工作。”第五十四条规定，县级以上地方人民政府应当组织交通运输、公安、工业和信息化、自然资源、住房和城乡建设、农业农村、应急、市场监督管理等部门完善治理超限超载运输工作机制，加强超限超载运输的源头管理、综合治理，具体办法由省人民政府制定。
二是区域联动。根据长三角地区经济发展活跃，交通联系紧密的实际，修正后的《条例》第五十五条规定，省交通运输主管部门、公安机关应当根据省际公路路网的实际情况，加强与长三角区域以及其他相邻省交通运输主管部门、公安机关的协调，建立联动治理公路超限超载运输的工作机制，统筹布局超限超载检测站点，加强执法信息共享。
三是信用治超。修正后的《条例》第五十三条规定，省交通运输主管部门应当会同公安等有关部门建立健全公路超限超载运输治理信用管理制度，依法对相关单位和个人实施信用管理。