就政府管理而言，机关事务管理属于内行政，是政府治理实施的一种特殊机制和工作安排，是政府工作保障机制的重要内容。就服务于国家治理现代化事业而言，机关事务管理扮演着资源优化配置者、合作治理推动者、新技术推广者、专业化支撑者的角色，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。纵观机关事务工作的发展历程，可以发现机关事务管理具有从“后勤服务”向“运行保障”演进的发展趋势。因此，研究机关事务运行保障发展模式与路径具有重要的理论和现实意义。尤其是中国特色社会主义进入新时代，在全面从严治党，推进国家治理体系和治理能力现代化，带头“过紧日子”的要求，疫情防控常态化等新形势、新要求、新挑战的背景下，研究机关事务运行保障模式与发展路径的意义尤为凸显。

现代机关运行保障的范围、趋势与特征

——现代机关运行保障的范围。机关事务运行保障是党政机关为依法行使职权、全面履行职责而从国家获得必要的物质上的条件支持的资格。从内涵外延来看，机关运行保障管理涉及经费预算、行政资产、办公用房、公务用车、会议活动、政府采购、工程建设、能源资源节约等工作。《山西省机关运行保障条例》也将机关运行保障的内涵外延划定为机关用地、办公用房、公务用车、通用资产、后勤服务、会议活动、公务接待、公共机构节能等方面。因此，从保障内容来看，机关运行保障既包括满足党政机关正常运行活动需求而提供的用地（院子）、用房、用车、用具、用餐、用能（管理）等有形的硬件服务保障，也包括提供会议准备、接待服务、平台建设等无形的软件服务保障。尽管因为客观历史原因，机关事务系统机构职能存在内涵不清晰、外延不确定、内容不固定、权责不明晰等问题，但相信未来随着《机关运行保障管理法》等法律文件的出台，现在机关运行保障的范围将进一步明确。

——现代机关运行保障的发展趋势。现代机关运行保障应符合党和国家的治理趋势。机关事务管理部门始终为党和国家中心工作服务，直接为党政机关和广大干部职工提供保障，作为“内行政”其基本属性便是政治性。这就要求现代机关运行保障必须符合党和国家的治理趋势。推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。因此，现代机关运行保障应该有助于机关事务治理体系和治理能力现代化。衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有公共权力运行的制度化和规范化、民主化、效率、协调等五个标准。衡量治理能力是否现代化，存在经济发展能力、整合能力、变革能力等三个标准。具体到机关事务，较高的法治化程度、公开透明的服务保障标准和规范、通过集中统一的方式和社会化的手段开展服务保障、引入信息化等技术手段等是机关事务现代化的表现。因此，从党和国家的治理需求维度来看，现代机关运行保障应符合制度化、规范化、信息化、社会化、法制化等趋势。

现代机关运行保障应符合机关事务发展历史趋势。机关事务的职能内容，可以追溯到夏商时期的牧正、疱正、车正等职位，且存在着有关这些职能内容连续存在的历史序列。关于党的机关事务工作，从1921年党的一大第一个会务工作者王会悟承担会议地点、人员食宿、交通等会务保障服务开始产生，至1931年设立的苏维埃共和国临时中央政府总务处，1934年设立的中国工农红军总后方勤务部，1941年设立的中共中央管理局、1950年设立的中央人民政府政务院机关事务管理局、1954年更名的国务院机关事务管理局等机构都承担了机关运行保障的相应职能。纵观党的百年机关事务管理历史，在机关事务表现形态、管理职能和管理技术等维度都积累了大量的对现代机关运行保障有益的历史经验。在机关事务的表现形态层面，经历了雏形渐成、改革发展、深化改革三次重大的制度变迁后，我国机关事务治理从“后勤服务”传统形态向“运行保障”的现代形态转型。集中统一管理的早期实践也证明机关事务管理存在着管理重心从实物管理、后勤服务向标准管理、运行保障转型的历史趋势。在机关事务的管理职能转型层面，1983年以来的机关事务管理体制经历了“去行政化”和“再行政化”两个阶段，“再行政化”的阶段强调加强管理、服务和保障职能的强化。在机关事务制度变迁层面，机关事务管理呈现出由成立之初的后勤化、行政化特征发展到改革深化时期的市场化、社会化特征，再到新时代的制度化和现代化特征。在机关事务管理技术层面，机关事务管理正在从传统的保障模式向机关运行保障数字化智能化转型，国管局的“十四五规划”也对数字化保障作出相关部署。因此，历史发展趋势要求现代机关运行保障强调职能强化、市场化、社会化、数字化等发展方向。

现代机关运行保障应符合世界机关运行保障的发展趋势。尽管机关是一个中国特色的词汇，但机关运行保障所代表的管理机构自身高效运行却是国际课题。从世界范围来看，机关事务管理具有一系列的特点，包括商品化的指导理念、系统化的宏观调控、专业性的区域联合、市场化的运作方式、法制化的操作程序、规范化的技术管理、“高精”化的管理队伍。具体而言，新加坡重视社会化，后勤服务工作由各部门根据实际情况交由各自内设机构通过向社会购买等方式分别承担；俄罗斯奉行“为联邦各部门服务就是为社会公众服务”的理念，以“最佳价值”满足服务保障对象的客观需求；日本将政府下属所有部门的某一项机关事务统一交由一个部门去管理；德国基本实现后勤服务市场化和社会化；加拿大政府注重集中统一的管理模式和成立制度化、程序化、法制化的后勤保障机构；美国机关事务管理的一个重要特点是集中统一管理，包括资产管理、办公用房管理，政府采购等方方面面。因此，从东西方发达国家的治理实践来看，现代机关运行保障应符合集中统一、社会化、市场化等趋势。

——现代机关运行保障的特征。结合党和国家的治理趋势、机关事务发展的历史趋势、机关事务运行的国际趋势，我们认为现代机关运行保障具有制度规范、集中高效、数字智能、共治协调的特征。

现代机关事务运行保障以制度规范为基础。制度规范符合治理体系现代化中的公共权力制度化和规范化的特征，符合机关事务现代化中的公开透明的标准与规范特征，符合再行政化趋势和制度化特征。《机关事务管理条例》《党政机关办公用房管理办法》等文件标志着加强具体领域的规范性已成为我国机关事务工作制度的建构重点。未来，机关事务管理要进一步加强运行保障中的资产管理、办公用房等方面制度规范建设。这就要求机关事务管理部门不断建立和完善机关事务法规制度体系，用法治思维谋划机关事务工作，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进保障和管理服务规范化。

现代机关事务运行保障以集中高效为目标。集中高效符合治理体系现代化中的效率原则，符合治理能力现代化整合能力的特征，符合机关事务现代化中的树立效率意识，顺应行政管理分工细化的趋势特征。树立系统思维有助于加深对机关事务工作的理解，有助于具体工作的落实，有助于推动工作的长期发展。这就要求强化机关事务治理的系统性，推动治理方式和保障模式从“碎片化”转变为“整体化”。机关事务工作的本质是运用公共资源保障政府实现公共职能，这就要求厉行节约，提高使用效率。集中统一管理可以提高资源的利用效率，带来规模化效应，降低生产和采购成本，实现各部门获得保障服务的公平性。这就要求机关事务管理部门必须进行集中统一管理，降低保障成本，提高保障效率。

现代机关事务运行保障以数字智能为手段。数字智能符合时代的发展大势，是建设节约型机关的内在要求，是推动机关事务高质量发展的关键力量，是机关事务治理体系和治理能力现代化的必然选择。对政府运行的支撑系统进行数字化智能化升级，是转变政府职能、重构工作流程、创新体制机制的必要支撑，也是数字社会形态下实现机关事务服务保障职能的必要前提，更是构建机关事务新发展格局能力的必然选择。这就要求机关事务管理部门大力建设信息化，用数字智能的方式优化管理方式，更新管理理念和方法。

现代机关事务运行保障以共治协调为机制。共治协调是整体性政府的重要体现，是国家治理体系中协调标准的必然要求，是机关事务管理现代化中系统性的重要体现。共治协调的核心是机关事务管理部门在机关运行保障过程中将市场的力量、社会的力量和政府的力量聚合到一起，形成强大的运行保障力量。这就要求不断完善机关事务的全链条管理，将各主体的力量充分融入到机关事务的过程管理之中。

现代机关运行保障发展模式

——“整规智治”：现代机关运行保障的宏观模式。如何加强机关运行保障，全国各地涌现了诸多代表性案例。如以法律的形式实现现代机关运行保障的山西省，2020年9月出台了全国第一部机关运行保障方面的地方法规《山西省机关运行保障条例》。如强调集中统一管理的湖南省，以两办名义印发《关于深化湖南省省直党政机关和参公事业单位国有资产管理体制改革的意见》，在推进省直机关国有资产统一登记确权、省直存量公有住房集中清查整治、周转住房统一建设，办公用房权属统一登记等工作，在实施办公用房“五统四化”（统一申报、统一查勘、统一规划、统一审批、统一实施，流程化管理、标准化实施、精细化服务、规范化运作）维修服务方面取得了显著成效。如注重社会化管理的江苏省徐州市机关事务管理局打造出一个完整的后勤服务产业链。如应急保障成效显著的湖北省高效完成全国援鄂医护人员的住宿、餐饮、交通等保障任务等。

事实上，已经有学者以省级机关事务管理工作为研究对象，以管理职能为线索将各省工作模式概括为“浙辽模式”“鲁皖模式”“鄂冀模式”和其它模式四类。这种以省级单位为分析对象的研究无法回答兼具集中区保障、应急保障等多项保障任务机关事务宏观保障模式是什么。因此，我们根据现代机关运行保障的四个特征将运行保障模式概括为“整规智治”模式，从应然角度分析现代机关运行保障的模式，详见图1。

所谓“整规智治”就是根据现代机关运行保障的制度规范、集中高效、数字智能、共治协调要求的概括。这种概括方式既能够涵盖各省优点，也能为单一省份不同实践提供参考，更是宏观上对“现代机关运行保障模式是什么”的回答。“整规智治”模式不是对某个省级机关事务管理经验的概括，而是一种应然的模式，这种应然的模式代表着四种价值理念，分别是法治理念、系统理念、数字理念和共享理念。“整规智治”中的“整”强调现代机关运行保障应统一在机关事务管理部门进行集中统一管理，是管理层面的运行保障模式，包含集中化、集约化和高效化三个维度的要求，是整个运行保障的目标。“规”强调现代机关运行保障应以法律法规为基础进行制度化和标准化的保障，是制度层面的运行保障模式，包含法治化、制度化、标准化三个维度的要求，是整个运行保障模式的基石。“智”强调现代机关运行保障应运用大数据等智能方案提供保障，是技术层面的运行保障模式，包含信息化、数字化和智能化三个维度的要求，是整个运行保障的动力。“治”强调现代机关运行保障应形成单中心、多主体的保障模式，是主体层面的运行保障模式，包含社会化、市场化和多元化三个层面的要求，是整个运行保障的方向。

——“因地制宜”：现代机关运行保障的微观模式。“整规智治”模式是一种价值理念上的应然模式，是现代机关运行保障的指导模式。然而，各地所面临的保障需求不同，需要更为明确的具有操作性的模式。因此，本文认为除了“整规智治”的宏观模式外，还需要总结现代机关运行保障的操作层面的模式。概括来讲，全国各机关事务管理部门可以根据自身的经济发展水平、部门职能等情况因时、因地制宜地实行和探索符合实际需要、具有现代特色、提高质量效能的多种保障模式。对于地方政府而言，在实践层面可能因地制宜地采取独立的一种保障模式，也可能采取共生的多种保障模式。具体而言，在保障形式方面，可以分为由机关事务管理部门进行集中统一管理的集中保障模式和各使用主体自行保障的分散保障模式。在满足需求层面，可以分为满足一般需求的标准保障模式和满足差异化需求的订单式保障模式。在保障技术层面，可以分为利用大数据平台的平台保障模式和传统以手工实物管理的人工保障模式。在保障主体方面，可以分为向社会购买服务的委托保障模式和以政府单一主体提供服务的单一保障模式等。在临时任务性质方面，可以分为针对两会等重大活动的驻点保障模式和针对突发事件的应急保障模式。需要说明的是，分散保障模式、人工保障模式和单一保障模式是过去机关运行保障的主要模式，不符合本文“现代机关运行保障”的研究需求，本文仅对适用情况、核心特征和运行基础做简要分析，其他几种模式的适用情况、核心特征、运行基础等见表1。

集中保障模式是指机关事务管理部门统筹多家单位对集中办公区提供统一的后勤服务保障的模式。该模式的核心特征是通过制定完备的规章制度、成立专业的管理机构、建立全面的标准体系实现集中统一管理。该模式的优点是变分散式、经验式、粗放式保障为集约化、节约化、精细化保障；缺点是仅适用于能够建立集中办公区的地方政府或具有集中保障需求的省级干部集中住宅区等功能区。该模式典型代表是山西省，通过构建集中办公区运行制度框架体系，成立联合勤务办公室、服务保障部、伙食委员会等机构，加强人员管理、强化食品安全管理、提升餐饮质量和服务能力等措施实现对7个集中办公区的集中保障，为62个省直机关100余个事业单位共1万余名干部职工提供统一的后勤服务保障。采用这种模式的还有江西、浙江、湖南等省份，通过实行集中统一管理，高效实现了功能区的集中保障。

标准保障模式是指对管理服务范围内的所有服务对象提供标准化服务的保障模式。该种保障模式是当前机关事务管理重点建设的方向。标准化有利于提高保障质量，降低机关运行成本，建设服务型政府。这种模式的核心逻辑是由机关事务管理部门进行集中统一管理，运用标准化的理念，对机关事务管理和服务的具体业务进行系统梳理，采用标准制定和实施的形式对党政机关的需求进行保障。这有助于各党政机关之间实现资源的调剂，有利于集中统一管理的实现。

订单式保障模式是指根据服务对象的需求提供差异化、个性化服务的保障模式。该种保障模式仅存在于针对一些特殊部门的保障，如对房屋面积、房屋质量有额外合理需求的单位。目前，订单式保障模式并不适用于绝大多数地区，是未来机关运行保障的发展方向之一。随着有关机关事务管理的职能逐渐法定化，机关运行保障的效率逐渐提升，具备强大的供给能力和协调能力，差异化的需求和个性化的需求成为党政机关主要需求时，这种保障模式必将成为机关运行保障的主要保障模式之一。

平台保障模式是指利用通过建立服务平台统筹对地方机关事务进行保障的模式。平台保障模式运行的核心是通过大数据技术采取智能化的方式搭建机关事务平台，对办公用房、公务用车、物业管理等进行保障。通过搭建“智慧机关事务平台”“机关事务云”“机关事务网上办事中心”等平台，或更为具体的公务用车监督管理平台、党政机关办公用房管理平台等实现机关运行保障。平台保障模式的典型代表是河北省等省份。河北省机关事务管理局在研发建设的“机关保障APP”平台基础上，动员省直各部门通过机关服务保障平台和保障卡开展精准消费扶贫保障行动。

委托保障模式是指将保洁、考勤、保安、餐饮等后勤保障性服务以政府购买服务的形式外包给第三方提供保障的模式。第三方一般为局下属单位或具有资质的企业。这种模式的优点是有助于将机关人员从繁杂的保障活动中抽离出来，集中人力和物力从事价值链中的主体性功能业务，能够有效提升效率；缺点是安全性、政治性等方面缺乏保障。南京禄口机场疫情扩散事件已突出反映出服务外包中的管理问题可能会引发重大的社会问题。因此，这种模式只能在一些不涉及安全的小范围内开展，同时要做好监督管理。委托外包模式的典型代表是上海市，2019年对《上海市市级机关引进社会服务管理暂行办法》进行修订，形成《上海市市级机关向社会力量购买后勤服务管理办法》，规范了后勤保障委托外包的具体流程和标准。

临时性任务的驻点保障模式是派驻专员全权负责某机关或某需求的保障活动的模式。一般为应对临时性、特殊性保障任务而设置临时性驻点进行保障。如奥运会、两会等临时性重大任务的保障。临时性驻点保障模式的例子是浙江省杭州市萧山区，在两会期间，萧山区设置驻点，做实做细服务保障，圆满完成区“两会”保障任务。

应急保障模式是指在突发卫生事件、突发自然灾害、突发事故灾难、突发社会安全事件时的特殊保障模式。应急保障模式的特点是机关事务管理部门联合其他有关部门联合提供保障。保障模式运作的核心是根据突发事件的类型与应急、卫健、交通、水利、民政、公安等职能部门以及基层街道社区建立常态化联系，形成应急协作机制。由于现有应急管理制度对行政机关应急保障事项尚未做出统一规定，全凭各地机关事务部门按照各自的协调力度进行保障。因此，该模式极度依赖机关事务管理部门的同级协调能力。机关事务管理部门在应急保障中，除了应做好突发事件中的办公用房、公务用车、危房紧急处置、临时性住房、办公设施、道路紧急维修等职责范围内工作外，还应积极作为，主动参与，利用协调机制，沟通公安、民政、交通等部门进行应急保障。应急保障的典型案例是山西省，《山西省机关运行保障条例》第十二条规定，县级以上机关事务管理部门应当建立健全应对重特大突发事件后勤保障机制，配合有关部门做好后勤服务保障工作，可以根据需要对本级和下级机关的办公用房、公务用车、固定资产等机关运行保障资产进行临时调用。

现代机关运行保障模式的发展路径

——制度规范的发展路径。推进机关运行法治化建设。法律保障体系是确保机关事务制度化、法治化的基础，是实现机关事务制度规范的重要路径。国家层面应推动出台《机关运行保障管理法》，加快机关运行保障立法工作，修改完善机关运行保障法草案，加快出台《党政机关招商引资接待管理规定》等重点业务工作配套法规和规范性文件。地方层面应学习山西省的经验加快出台机关运行保障地方性法规。最终建立以机关事务法律法规为遵循，以国有资产、办公用房、公务用车、公务接待等法规规章为支撑，以具体制度办法为主体的机关事务法规制度体系。同时，做好办公用房、公有住房、公务用车、其他资产、公务接待、公共机构节能等各方面保障制度的“立改废释”工作。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。抓好各项制度执行和监督。

加强机关运行标准化建设。夯实机关事务运行保障要搭建立体全面的标准体系。在纵向上，构建国家标准定位准确，团体标准规范有序，地方标准特色鲜明的标准体系。在横向上，健全完善不同区域、不同类型公共机构分类评价标准体系。在具体路径维度，实行制定统一的各项标准、完善标准体系、布局标准项目，健全标准与制度协同机制等措施。在事项维度，依据标准规范来制定经费管理、资产管理、服务管理等机关事务工作的规划计划、经费预算、调配各方资源、加强监督问责。在具体标准维度，做好配备标准、术语标准、数据标准规范、应用系统标准、业务流程标准、标准执行等维度工作。

——集中高效的发展路径。优化机关运行职能设置。在地方机关事务管理局层面，受职能交叉、部门利益和非正式制度影响，法定化的管理职能通常被作为“家事”而随意调整，违背法治政府建设目标。因此，需要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，科学配置管理职能，归口统筹服务保障职责。履行机关运行保障相关国有资产、办公用房、公务用车、公共机构节能和机关后勤管理等基本职能，进一步深化机关事务领域“放管服”改革。

推进机关运行集中统一管理。完善现代机关运行保障，应充分发挥机关事务部门职能作用，强化保障资源统筹整合，加强统一调配使用，推广公物仓经验，探索跨单位、跨区域、跨层级调剂共享机制。建立健全党政机关办公用房统一规划、统一权属、统一配置、统一处置的集中统一管理制度体系。严格落实公务用车管理法规制度，强化集中统一、分类分级管理，推动统一编制、统一标准、统一购置经费、统一采购配备的要求落细落实。坚持国有资产集中统一管理，理顺体制机制，盘活存量资产，建立国有资源、资产、资本、资金良性循环的运营体制。

——数字智能的发展路径。统筹机关运行信息化建设。增强运用互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术，推进“互联网+”深度融入机关事务工作。以规划引领统筹推进信息化建设。制定机关运行保障数字化建设规划，建设机关事务管理基础数据资源库，支持各省建立办公用房、公务用车、公有住房、智慧国资等信息系统建设。强化风险防控，确保核心业务数据的信息安全。

打造信息化一体化平台。横向来看，建设协同各部门的机关事务统一办公平台，构建系统高效的协同办公系统，推动办公协同、信息协同。纵向来看，整合各省市的机关事务办公平台，集中统一管理，建立健全统一平台接入管理机制，推广全国机关事务云平台，鼓励各省市机关事务办公平台接入国家机关事务管理统一办公平台。

强化信息化数字应用。在“贵州机关事务云”“宁波智慧机关事务”等试点经验的基础上，提炼出可推广、可复制的工作流程和工作方法，形成机关事务信息化建设标准。实现国家、省、市县三级机关事务部门统一门户登录、分级授权使用。推进智慧机关事务建设，着力研发升级国有资产、办公用房、公务用车、公共机构节能等智慧机关事务应用系统，实现保障方式的智慧升级和数字转型。宣传数字治理理念、推广数字应用平台，强化数字应用考核。

——共治协调的发展路径。构建单中心、多主体的保障格局。要形成以机关事务管理部门为单一中心，企业、社会组织、公众多主体的参与的多元协同机关事务治理模式。具体而言，在保障资源储备和购买层面充分发挥市场在资源配置的基础性作用，在保障资源分配、调剂和使用层面充分发挥机关事务管理部门在运行保障中的主体作用，在保障资源监督层面充分发挥社会、第三部门、公众的监督作用。建立市场导向、多元并存的服务保障机制，促进后勤服务市场化，着力在做大做强物业服务、餐饮服务、幼教服务、接待服务等保障工作；同时，加强政府监管力度，实现从“划桨者”向“掌舵者”的角色转型。

加快机关运行社会化改革步伐。要解决好当前需求与保障能力之间的矛盾，必须主动进行社会化改革。不断优化后勤服务环境和服务能力，主动适应市场经济发展要求，着力推进政府购买后勤服务社会化改革。统筹利用社会服务业发展优势，进一步开放机关后勤服务市场，加大向社会力量购买服务力度。指导和督促各地各部门规范购买后勤服务流程，加强对后勤服务企业的监督检查。研究制定机关后勤服务管理办法，探索编制机关后勤服务社会化项目目录和服务标准。