山东：整体性视角下机关事务集中统一管理的挑战与原因
集中统一是当下机关事务管理的重要变革走向，尤其由后勤服务转型运行保障的时代变迁中具有关键意义。机关事务集中统一面临着化解机关事务机构内部运作的碎片化、恰当选择政府运行保障的工具组合、适应机关事务运行保障技术赋能的需要等诸多挑战，与整体性治理理论追求整合与协同、提倡技术手段应用的核心内涵不谋而合。目前，山东省机关事务集中统一管理的问题突出表现在机构与职能、制度体系、管理手段、人才队伍等四个方面的问题。这些问题则源于管理职能的分散化、部门利益的分割化、社会参与缺位、法治建设弱化和技术赋能偏失。未来，应该从职能整合、部门协调以及“制度—技术—社会化”工具创新等维度进一步深化改革，为机关事务管理效能提升作出新的贡献，推动机关事务高质量发展。
自2018年起，集中统一管理成为我国机关事务“一体两翼”发展方向的重要内容，逐渐在机关事务管理系统内部试点推广。《机关事务工作“十四五”规划》将“持续加强以资产管理为基础的集中统一管理”作为“十四五”期间国家机关事务工作的指导思想。从2018年开启试点工作到2021年成为“十四五”时期的发力点，机关事务集中统一管理是现阶段机关事务系统重点推进的工作。山东省机关事务管理局深入落实国管局指导要求的政策行动，在机关事务集中统一管理方面取得了一系列改革成效，但处在政策试点初期的改革创新不可避免地存在或多或少的问题。
机关事务集中统一管理面临的上述这些共性问题，与整体性治理理论的核心内涵不谋而合，也为我们提供了一个问题与原因解构的理论视角。因此，深度挖掘山东省机关事务集中统一管理的问题，以整体性治理理论的视角解构造成现有问题的原因，能够为机关事务集中统一管理的实践路径提供理论基础，更好地提升山东省机关事务集中统一管理的整体成效。
机关事务是国家治理体系的有机组成部分，在整个国家治理体系的正常运转过程中发挥着重要作用。我国改革已进入攻坚期和深水区，根据这一阶段性特征，机关事务管理是“刀口向内”的根基性领域。推动机关事务集中统一管理，将行政经费、机关用地、公务用车、公务接待、会议保障等资源调配权交由专门机构调控，向内而言，可以避免各部门重复建设，打破“小而全”“大而全”格局，使各类资源得到最佳配置；对外而言，统一的标准和保障可以提高资金和资源的配置效率，降低运行成本，推进节约型机关建设，提升机关事务的保障水平和管理效能，从而推动机关事务高质量发展。
推动机关事务集中统一管理不仅是机关事务内部的自我革新与向新而生，更是行政机构改革全局、提高国家治理能力的重要一环。新时代下的机关事务不再侧重于提供一应俱全的业务服务，更加注重强化政府自身建设、优化政府职能以及提高整体保障水平和管理效能。实行机关事务集中统一管理，以集约效应助力管理规范，以效能释放助推治理能力提升，为国家治理体系与治理能力现代化提供内部支撑。
——整体性治理审视下机关事务管理的挑战。面对公共管理内容的复杂化和信息技术的迅速发展，整体性治理理论提供了认知公共管理的整合性视角。这个理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，强调在原有官僚制组织结构基础上的以整合与协调为核心的组织创新。整体性政府与治理的核心观点是政府与治理的整体性价值和功能化整合，路径是全方位、多层次的合作，主要的方法是协同与整合。
对内而言，整体性治理强调针对跨部门棘手问题的整合解决以形成治理合力，降低行政成本。既包括行政系统内部上下层级之间在政策过程中的统一，也包括同级政府不同职能部门基于业务流程所形成的协同整合。对外而言，整体性治理包含无缝隙政府和网络化治理的要素，强调实现政府与私营企业，非政府组织以及公众之间合作所形成的整合。在手段层面，整体性治理主张利用信息技术建立跨界的治理结构，以技术治理赋能打破空间场域隔离的整合瓶颈，实现治理过程中的动态同步以及跨时空资源的整合，为解决公共管理领域的部门化、碎片化和空心化问题提供助力。
如何化解机关事务机构内部运作的碎片化。在较长一段时间内，我国机关事务曾被视为主要扮演“后勤服务”的职能角色，致使机关事务工作呈现出治理资源整体效率低下的碎片化困境。党的十八大以来，党和国家机构改革持续推进，机关事务工作正逐渐实现由后勤服务向运行保障的角色变迁，但总体上还面临管理职能较分散等碎片化问题，制约其管理、服务职能的有效发挥。碎片化正是整体性治理试图解决的核心问题，主张通过横向和纵向协同来实现预期目标，对治理层级、治理功能、公私部门进行整合以统筹资源。从政府部门运作的碎片化困境来看，整体性治理适用于机关事务集中统一管理实践，也为有效整合分散的机关事务治理资源，提供更完备的机关事务整体性治理成为可能。
如何选择政府运行保障的工具组合。由于市场经济的不断完善，机关事务运行保障在市场经济条件下的商品属性将得以凸显。机关事务工作承担着公共行政部门的服务供给，在供给过程中，引入市场竞争机制，转变服务保障方式，逐步实现从内部分散到市场导向、集中统管转变，是遵循市场经济规律办事的体现。从外部环境看，互联网的普及加速了公民主体意识的觉醒和强化，机关事务运行保障逐渐从幕后走向前台，面临着更多的社会关注与监督。同时，政务事务分开、管办分离等要求和简政放权、“放管服”改革等一系列重大部署，都进一步规范了机关事务工作行为。在新的内部形势下，机关事务运行保障的体制机制和服务模式需要随之改变，以适应新的任务和要求。坚持社会化、市场化的方向，既是提升内部资源配置效率、降低行政运行成本的要求，又能有效拓展第三产业发展的市场空间，为服务业发展注入新的活力。
如何适应机关事务运行保障技术赋能的需要。由外向内的环境压力促使机关事务运行保障朝着技术创新发展。习近平总书记指出，“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民生活福祉”。目前，全球范围内的信息化浪潮和技术变革几乎渗透到全部的人类活动中，数字化深入至政府治理的各个环节，推动政府治理组织与权力结构的内向性变革。各级机关事务部门作为政府的服务和保障性机构，同样需要顺应“互联网+政务服务”的潮流，充分运用互联网、大数据等信息化工具，建立机关事务服务和管理的网络系统平台，提升信息化水平，优化服务审批流程和提高服务供给效率。
自内而外的效能需求驱动机关事务运行保障技术赋能的深度融合。新时期公众多样化、多维度的需求，向机关事务工作的运行保障提出了更高的效率要求，具有感知迅速、移动便捷的信息技术无疑是促进事务运行的有效方式。良序善治的追求需要借助信息技术变革打破物理隔离，创新保障模式，提升保障能力，为党政机关高效运转提供有力支撑。整体性治理对于数字化手段与信息技术的提倡与机关事务运行保障技术赋能的需要相吻合。
——协同引领的机关事务集中统一管理的整合思路。结合我国机关事务集中统一管理的发展现状，借鉴整体性治理理念与要义，构建“功能整合—部门协同—要素支撑”的机关事务集中统一管理理论框架（如下图所示）。其中，功能整合和部门协同是实现机关事务集中统一管理的核心，多元参与、制度设计、技术赋能则是推动功能整合和部门协同的三大支撑要素。
功能整合。整体性治理不是关系结构、互动机制的自然延伸，通过对功能的整合，有利于克服碎片化现象以及保障整体性治理整合功能的发挥及其结果的有效。
部门协同。政府横向部门之间是明显的“块状”分割状态，跨部门协同受到“角色冲突”等因素的共同影响，需要外部力量的介入催化相互信任的内生。
多元参与。打破原有格局，允许市场和社会力量参与机关事务，促进机关事务部门与市场、非政府组织、公民个人等主体之间建立伙伴关系，推动机关运行更均衡、更优质、更高效。
制度设计。一套基于共同权责利价值观和打破结构与资源配置等冲突的制度体系，是减少因制度模糊带来的推诿，保障协同治理，联合行动可行性的顶层设计。
技术赋能。技术工具可以跨越部门协同的障碍，也能有效超越协同过程中个体认知与互动的问题。技术的客观性也为协作内部的管理与监督提供了支持与保障，为数据应用与监管打开了机会之窗。
集中统一管理是机关事务高质量发展的必由路径。纵观山东省探索和实践机关事务集中统一管理的历程，改革成效值得肯定，但也不可避免存在诸多未能解决的问题，总体来看，突出表现在四个方面。
——体制不畅：机构与职能尚不统一。机构统一是机关事务集中统一管理的基本前提，只有确定统一且职能完善的机关事务管理主体，确保其能够发挥横向保障、上下衔接的功能，才能对本级政府机关事务实行统一管理，否则就会陷入繁重和混乱的困境。在机构性质层面，存在“政府直属或下属单位”或“党委直属或下属单位”的机构定位差异；在机构名称层面，同为市一级机关事务机构，存在“管理局”或“服务中心”的不同认知。机构性质和名称的不统一致使执行政策标准、制度办法等的力度和成效差异很大。
职能统一是机关事务集中统一管理的重要基础。从职能广度上看，与上海、浙江、四川等省市相异，山东省机关事务管理部门承担的大多是常规性职能，集中办公区日常管理、政府采购、住房公积金、幼教管理等相关职责较少涉及，物业服务、餐饮服务的管理也较为有限，统管事项不够系统全面。从职能深度上看，政策落实方面还存在不平衡的情况，“三定”规定和省委省政府文件中明确赋予各级机关事务管理部门的常规性法定职能，无法得到充分落实。
——制度缺位：制度体系仍需完善。综合性、支架性的机关运行保障法律法规，且操作性强的配套性、地方性机关事务管理制度是推动机关事务集中统一管理的有效支撑。由于机关事务工作涉及面广，导致实际运行过程中产生一些制度漏洞。地市、区县层面缺少创新性和因地制宜的政策规定，在保障体制和监管评估等方面均有待完善。
——工具匮乏：管理手段缺乏创新性。推进集中统一管理是大方向、新课题，需要在机关事务工作中不断创新管理理念和方式方法。在机关事务运行保障领域，“标准化—信息化—社会化”是基本的管理手段。在标准化方面，机关事务标准的统一性落后于改革和发展需求：一是标准工作机制不够完善，建立机关运行经费管理、资产和服务管理以及公共机构节约能源资源等各个领域的标准化体系存在一些缺陷；二是标准化工作起步较晚，基础薄弱，地方标准和分项标准还没有达到标准明确、层级分明、类别清晰、内容全面、结构完整的要求；三是地方标准化各自为政，在标准体系、实施监督评估和运行体系之间，缺乏有机联系和支撑。
就信息化建设而言，各地区追求平台搭建的快速发展，但忽视自身匹配性和横向协同性，导致平台系统的重复。数据整合以“点”为主，缺少“面”的铺开和“体”的构建，在打破内部信息孤岛的过程中又形成了新的数据壁垒。就服务供给社会化改革而言，机关内部自给自足的服务模式依然存在，“小而全”“大而全”的粗放型保障格局与集约型“大服务”保障格局相互交织，机关事务管理部门与第三方机构的合作浮于表面，公开招标、政府购买、合同能源管理等服务方式的覆盖程度有限，资源集聚优势难以发挥。
——配比失衡：人才队伍结构不合理。人是管理的核心，集中统一管理离不开高素质专业化人才队伍的支撑。在推进集中统一管理的过程中，管理职能增加、工作强度加大与人员不足的矛盾逐渐暴露。同时机关事务管理部门的人才引进机制和激励约束机制存在一些问题，最终导致人才储备出现缺口。现有干部职工队伍也体现一些不足，例如业务人员年龄老化，年轻干部配备比例低等。
依据山东省机关事务管理在集中统一方面的实践感知，结合整体性治理理论是必要的。从管理职能分散化、部门利益分割化、社会参与缺位、法治建设弱化、技术赋能偏失五个方面解构，对问题产生背后的深层次原因进行探讨。
管理职能分散化。整体性治理强调功能整合，主张通过重组机构、整合职能、完善流程来实现机关事务的集中统一管理。而在实践过程中往往更多地表现为管理功能的碎片化，这在很大程度上影响了机关事务管理的体制基础。长期以来，为了保障分工的明确性和运转的高效性，党政机关以功能划分为标准、以条块结合为主要形式，逐步构建起官僚制为基础的管理体制，有效地提高了机关运行效率。但是长期积聚形成的组织设置不一致和职能不连贯性，极易引发权责分散、政出多门、协调困难等问题，造成公共资源的置换和浪费。
部门利益分割化。在整体性治理语境下，部门协同是满足党政机关服务需求、保障党政机关高效运转的重要抓手。在理性意识的驱使下，各部门习惯于固守自身利益，部门本位下的公共资源部门化和部门利益私人化价值取向，是机关事务集中统一管理的阻力。实践过程中，机关部门有时还存在“等靠要”思想，竞争意识和服务意识不足。
社会参与缺位。整合公私部门统筹资源是整体性治理过程中的一项重要议题，党政职能机构的运行保障已经无法与市场和社会完全割裂，特别是在各项保障性服务的供给方面。如果未能将社会力量引入到服务保障、技术赋能和监督管理等环节中，将削弱机关运行保障效能。
法治建设缓慢。习近平总书记强调，“小智治事，中智治人，大智立法”。构建机关事务法治体系、机关事务治理法治化，是推进机关事务治理体系和治理能力现代化的一项核心内容。整体性治理强调整合建立在各参与主体之间共识达成的基础之上，制度则是合作共识的理性表达，可以化解部门间的合作冲突，并推动整体性治理的协调进程。山东省机关事务法治建设的“路径依赖”在一定程度上阻碍了法治步伐，导致立法权力、执法权力和法律条文的碎片化，使得机关事务管理过程缺少规范性。从法律位阶来看，省级部门出台的地方条例法律位阶较低，难以形成强有力的约束效果。从执行情况来看，地方层面上的法治化建设水平较低，机关事务工作存在较多的法律漏洞和盲区，导致实际执行过程受主观因素影响较大。从制度标准来看，省市以及区县在制度建设方面下的功夫仍有不足之处，资产配置、实物定额和服务等方面的统一标准还有所缺失，经费和预算管理等方面的体制机制尚不完备。在诸多因素的共同影响下，机关事务管理的法治化建设不到位，完备的制度体系尚未形成，制约了机关事务高质量发展。
技术赋能偏失。数字化时代信息技术的应用促进了整合功能的发挥。在互联网等信息技术的推动下，可以确保进程的动态同步以及跨时空资源的整合，信息技术嵌入政府各个环节和事项成为公共部门最常用的治理工具。面对政府向内大刀阔斧的自我革新和机关事务系统的试点探索浪潮，部门领导干部求“绩”心切，依赖技术手段在短时间内能够提升部门的整体包装水平，技术手段的意义被过分强调，失去了技术追求的意义。数据合而不整，平台搭而不用，技术效能无法得到充分释放，反而加剧了部门资源的紧张与稀缺。独立分割的技术平台无法实现数据共享和网络互联，互联互通、业务协同、技术赋能的偏失，加大了机关事务集中统一管理的现实难度。
基于目前我国机关事务集中统一管理的问题溯源，其本质是整体性治理理念在治理全过程中的欠缺。各级机关事务管理部门应该强化整体性治理思路，优化机关事务运行保障的功能整合与部门协同，提高机关后勤服务保障管理的规范化、标准化和精细化程度，在创新机关事务集中统一管理改革中实现从制度优势向治理效能的转变。在国家治理现代化的进程中，推动实现机关事务集中统一管理需要基于整理性治理的理论遵循，切实规避机关事务工作中存在的职能与事权碎片化问题。山东省围绕机关事务集中统一管理所开展的实践探索，取得了值得肯定的政策成效，也呈现出鲜明创新特色，但仍需在职能整合、部门协调以及手段创新等维度进一步深化改革，为机关事务管理的制度建设和治理效能的实现作出新的贡献。
以整合的思路理顺机关事务管理体制，将本级党政机关的物资采购、财务核算、公务用车、会务接待、房产管理等所有职能和事务全部划归机关事务部门集中统一管理，由机关事务部门统筹履行保障服务职能。积极探索对现有职能进行优化整合，依据职能类型与层级为党政机关提供精准有效的运行保障。党建引领的理念是机关事务集中统一管理思想的重要引领。创新党建引领作用下的机关事务管理体制，由机关事务部门对同级党政各部门的物品或服务需求进行统筹安排，明确机关事务部门和党政机关部门各自在协同中的权利义务，消除部门保护主义的壁垒，保障党政机关高效运转。功能整合和部门协同的实现离不开关键要素的支撑，通过多元参与、制度设计、技术赋能等手段创新，以法治化、社会化、信息化多措并举提升整体效能，推动机关事务朝着高质量发展。
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