关于《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》的解读

　　　　近日，国办印发了关于《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》对推进固体废物进口管理制度改革作出全面部署，明确了坚持疏堵结合、标本兼治的基本原则，并提出了具体实施措施。

　　　　背景　非法加工利用，走私洋垃圾屡禁不止

　　20世纪80年代以来，为缓解原料不足，我国开始从境外进口可用作原料的固体废物。同时，为加强管理，防范环境风险，逐步建立了较为完善的固体废物进口管理制度体系。各地区、各有关部门在打击洋垃圾走私、加强固体废物进口监管方面做了大量工作，取得一定成效。但仍有一些地方重发展轻环保，对再生资源回收加工利用企业监管不力，放任洋垃圾入境非法加工利用，部分企业为牟取非法利益不惜铤而走险，致使走私进口洋垃圾现象屡禁不止，洋垃圾随进口固体废物夹带入境现象时有发生。洋垃圾入境既占用有限环境容量，加大我国环境污染治理压力，又对我国生态环境安全和人民群众健康构成威胁。

　　党中央、国务院高度重视洋垃圾入境问题及进口固体废物管理工作。2017年4月，中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过了《实施方案》，这是党中央、国务院在新时期新形势下作出的一项重大决策，是推动形成绿色发展方式和生活方式、保护生态环境安全和人民群众身体健康的一项重要制度改革。

　　　　意义　将洋垃圾拒于国门之外，推动转变发展理念

　　禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革，事关我国生态文明建设大局，是建设美丽中国的需要，也顺应了人民群众对良好生态环境的新要求和新期待。

　　禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革是贯彻落实新发展理念的重要任务。贯彻落实新发展理念，特别是推动绿色发展，要求我们像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法。加快推动固体废物进口管理制度改革，从源头上将洋垃圾拒之于国门之外，将推动地方切实转变发展理念，坚持走生态优先、绿色发展之路，努力实现经济社会发展和生态环境保护协同共进。

　　禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革是改善环境质量的有效手段。当前，我国大气、水、土壤污染治理任务艰巨，环境质量改善难度前所未有。洋垃圾质劣价低、污秽不堪，以洋垃圾为原料的再生资源加工利用企业多为“散乱污”企业，污染治理能力低下，多数甚至没有污染治理设施，加工利用中污染排放严重损害当地生态环境。禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革，能有效切断“散乱污”企业的原料供给，从根本上铲除洋垃圾藏身之地，对改善生态环境质量、维护国家生态环境安全具有重要作用。

　　禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革是保护人民群众身体健康的必然要求。洋垃圾加工利用多属于技术含量低、附加值小、劳动密集型产业，主要依靠人工分拣、手工拆解。洋垃圾携带的病毒、细菌等有毒有害物质可能直接感染从业人员，其加工利用所产生的环境污染也会损害当地人民群众身体健康。推进固体废物进口管理制度改革，禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物，将有效防范环境污染风险，切实保护人民群众身体健康。

　　禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革是提升国内固体废物回收利用水平的反向抓手。发展再生资源产业，已成为全球范围内破解资源短缺矛盾、实现资源可持续循环利用的重要途径。我国已将资源循环利用产业列入战略性新兴行业，但目前国内固体废物回收体系建设，仍滞后于固体废物加工利用行业的发展需求。推进固体废物进口管理制度改革，大幅减少固体废物进口的品种与数量，可有效促进国内固体废物回收利用行业发展，淘汰落后和过剩产能，加快相关产业转型升级。

　　　　原则和目标　疏堵结合、标本兼治，确保生态环境安全

　　《实施方案》的基本原则是：坚持疏堵结合、标本兼治。调整完善进口固体废物管理政策，持续保持高压态势，严厉打击洋垃圾走私；提升国内固体废物回收利用水平。坚持稳妥推进、分类施策。根据环境风险、产业发展现状等因素，分行业分种类制定禁止进口的时间表，分批分类调整进口固体废物管理目录；综合运用法律、经济、行政手段，大幅减少进口种类和数量，全面禁止洋垃圾入境。坚持协调配合、狠抓落实。各部门按照职责分工，密切配合、齐抓共管，形成工作合力，加强跟踪督查，确保各项任务按照时间节点落地见效。地方各级人民政府要落实主体责任，切实做好固体废物集散地综合整治、产业转型发展、人员就业安置等工作。

　　《实施方案》提出，严格固体废物进口管理，2017年年底前，全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。通过持续加强对固体废物进口、运输、利用等各环节的监管，确保生态环境安全。保持打击洋垃圾走私高压态势，彻底堵住洋垃圾入境。强化资源节约集约利用，全面提升国内固体废物无害化、资源化利用水平，逐步补齐国内资源缺口，为建设美丽中国和全面建成小康社会提供有力保障。

　　　　主要内容　完善监管制度，强化非法入境管控

　　《实施方案》突出体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，对禁止洋垃圾入境、推进固体废物进口管理制度改革作出全面部署。

　　一是完善堵住洋垃圾进口的监管制度。先行禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；逐步有序减少固体废物进口种类和数量；进一步加严环境保护控制标准，提高固体废物进口门槛；完善法律法规和相关制度，限定进口固体废物口岸，取消贸易单位代理进口；加强政策引导，保障政策平稳过渡。

　　二是强化洋垃圾非法入境管控。持续严厉打击洋垃圾走私，开展强化监管严厉打击洋垃圾违法专项行动，重点打击走私、非法进口利用废塑料、废纸、生活垃圾、电子废物、废旧服装等固体废物的各类违法行为。加大全过程监管力度，从严审查、减量审批固体废物进口许可证，加强进口固体废物检验检疫和查验，严厉查处倒卖、非法加工利用进口固体废物以及其他环境污染违法行为。开展全国典型固体废物堆放处置利用集散地专项整治，整治情况列入中央环保督察重点内容。

　　三是建立堵住洋垃圾入境长效机制。落实企业主体责任，强化日常执法监管，加大违法犯罪行为查处力度；加强法治宣传培训，进一步提升企业守法意识；建立健全信息共享机制，开展联合惩戒。建立国际合作机制，适时发起区域性联合执法行动。推动贸易和加工模式转变，开拓新的再生资源渠道。

　　四是提升国内固体废物回收利用水平。加快国内固体废物回收利用体系建设，建立健全生产者责任延伸制，提高国内固体废物的回收利用率。完善再生资源回收利用基础设施，规范国内固体废物加工利用产业发展。加大科技研发力度，提升固体废物资源化利用装备技术水平。积极引导公众参与垃圾分类，努力营造全社会共同支持、积极践行保护环境和节约资源的良好氛围。

　　　　变化　调整进口废物管理目录，修订并加严标准

　　环境保护部坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，并会同有关部门不折不扣地认真落实《实施方案》的各项工作任务。按照《实施方案》进度要求，近期固体废物进口管理制度将在以下方面首先做出调整：

　　一是调整进口废物管理目录，禁止进口来自生活源的废塑料、未经分拣的废纸以及废纺织原料、钒渣等固体废物，并于2017年年底开始正式实施。二是修订并加严现行的《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》，对于夹杂物的品种与含量的限制要求将进一步加严。三是环境保护部制定印发《进口废纸环境保护管理规定》，明确进口废纸企业的环境管理要求，并设定一定加工规模的行业准入门槛。四是完善固体废物进口许可证制度，取消贸易单位代理进口，仅允许加工利用企业自营进口，防范进口固体废物倒卖风险。五是增加固体废物鉴别单位数量，解决固体废物属性鉴别难等突出问题。

　　措施　坚持稳妥推进，分类施策

　　《实施方案》牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，以供给侧结构性改革为主线，以深化改革为动力，全面禁止洋垃圾入境，完善进口固体废物管理制度。《实施方案》严格按照2017年4月18日中央全面深化改革领导小组第三十四次会议要求，以维护国家生态环境安全和人民群众身体健康为核心，坚持稳妥推进，分类施策，根据环境风险、产业发展现状等因素，分行业分种类制定禁止固体废物进口的时间表，分批分类调整进口管理目录，先行将环境危害大、群众反映强烈的生活来源的废塑料、未分拣的废纸、废纺织原料、钒渣等固体废物禁止进口，并综合运用法律、经济、行政手段，逐步有序大幅减少固体废物进口种类和数量。

　　今年4月18日，中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过《实施方案》后，各有关部门一方面按照职能分工，各司其职，确保各项任务按照时间节点落地见效；另一方面，密切配合、齐抓共管，形成工作合力，共同把各项工作做深、做细、做实。迄今为止，环保部、海关总署、质检总局等部门采取了多项落实措施。其中，全国打击进口废物加工利用行业环境违法行为专项行动是落实该《实施方案》的举措之一。

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　　　　国际社会及其他国家如何管控？

　　国际社会　1989年通过的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》是首个、也是唯一以保护发展中国家环境利益为宗旨的国际环境公约，确立了废物产生国对其危险废物和其他废物承担全生命周期责任的基本原则，建立了以事先知情同意为核心的废物越境转移国际规则。截至目前，《巴塞尔公约》共有186个缔约方。公约除管控危险废物外，“从住家收集的废物”和“从焚烧住家废物产生的残余物”也作为其他废物受到管控。

　　发达国家对废物进口管制较为宽松，例如欧盟、日本等，多数遵照《巴塞尔公约》的规定执行。这主要是由于发达国家环境意识普遍较高，劳动力成本较高，价值低、环境危害大的废物进口需求小。

　　一些发展中国家一般也明确规定了“禁止进口”的废物种类。例如，印度尼西亚《环境保护管理法》禁止进口任何危险废物及其他废物；柬埔寨固体废物管理法令（1999）严禁进口危险废物及其他废物（包括可回收废物）；越南《环境保护法》禁止以任何理由进口或转运废物，且该禁止适用于任何国家、任何废物，但允许进口一些满足一定条件的用作生产材料的废料。

　　根据巴塞尔公约亚太区域中心的初步统计，在废物实际进出口贸易中，根据WTO收录的数据，发达国家的废物出口值始终位居前列。不同国家废物进口值与回收价值有所关联，发达国家回收价值较高的废物（如贵金属废碎料等）进口量居高不下，2016年全球贵金属废碎料国际贸易中，发达国家进口量占比高达总贸易量的97.1%；发展中国家则多进口回收价值较低的废物（例如废塑料废纸）等，2016年全球废塑料国际贸易中，发达国家出口量占总贸易量的64.0%，进口量仅占17.6%。