为全面促进我局法治财政管理制度化、程序化和标准化，有效提升财政规范性文件的制定水平和合法性审查能力，根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》《江苏省财政厅规范性文件标准化管理规范》《连云港市市级财政专项资金管理办法》等法规，结合相关文件要求，现就市财政局规范性文件制定及合法性审查标准化管理，制定如下规范：

一、市财政局规范性文件的范围

（一）定义

本规范所称规范性文件，是指由市财政局单独或牵头会同有关部门，依照法定权限、规定程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的，作为财政行政管理依据的公文。

（二）以下文件不属于财政规范性文件

1．不直接涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件；

2．规定财政部门及所属单位的人事、财务、内控等内部事务文件；

3．仅批复部门预决算、下达转移支付或政府债务限额、拨付资金、作出审批决定的文件；

4．布置一次性具体工作的文件；

5．不具有普遍约束力的指导性文件；

6．会议纪要、请示报告、工作方案，以及单纯转发的文件；

7．以财政部门内设机构名义制发的文件；

8．根据《传奇娱乐手机版 条例》等规定，属于不予公开或者依申请公开的文件。

二、基本结构规范　

规范性文件的用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定；上级规范性文件已经明确规定的内容，下级规范性文件也不再作重复规定。

规范性文件的名称为“规定”、“办法”、“细则”等，一般采用条文形式表述，其中内容复杂的可分章节；名称为“通告”、“决定”、“意见”等，一般采用段落形式表述。

规范性文件采用章节式结构的，一般遵循下列技术规则：

（一）总则

主要内容包括：

1．目的及依据；

2．适用范围；

3．定义条款（贯穿文件始终的基本概念）；

4．基本原则和基本制度（贯穿文件始终）；

5．制定及管理的责任主体。

（二）分则

分则是总则内容的具体化，主要内容包括：

1．职责分工；

2．管理对象；

3．行为标准；

4．权利义务；

5．操作程序；

6．监督检查；

7．责任追究。

（三）附则

主要内容包括：

1．定义条款（涉及多个专业术语或专用名词）；

2．法律适用关系条款；

3．过渡性条款（如过渡性条款只涉及某章节，可在相应章节中规定）；

4．解释权条款和/或授权制定具体实施规定条款；

5．生效日期条款，废止文件条款。

不分章节的规范性文件，无论文件是以“条款式”撰写还是以“段落式”撰写，其条款与段落的逻辑顺序与划分章节的规范性文件大致相同。

三、表述规范

（一）立法目的和依据

参考表述：为了……，根据《××》、《××》等有关规定，制定本办法。

（二）立法依据引用

1．引用法律、法规、规章作为依据，遵循直接、相关原则。引用法律、法规、规章全称并加书名号，不写文号。如《中华人民共和国预算法》、《彩票管理条例》。

2．除特殊情况外，一般不引用国发文、党发文作为依据。必须引用时写全称加书名号，并列明文号。如《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发﹝1996﹞29 号）。

3．不引用规范性文件作为依据，可以概括表述。参考表述：“根据国家有关预算管理/财务管理/资产管理的规定，……”或者“根据国家有关规定，……”。

（三）除立法依据、废止条款外，引用法律法规等名称

1．引用法律、法规、规章，除宪法外，用法律、法规、规章全称并加书名号，不写文号。

2．引用国发文、党发文（涉密文件不得引用），用文件全称加书名号，并列明文号。

3．引用规范性文件，用文件全称加书名号，并列明文号。

（四）适用范围

参考表述：……，适用本办法。

（五）定义条款：

1．总则中定义，参考表述：本办法（通知）所称××，是指（包括）……。

2．某章节中定义，参考表述：本章（本节、本条）所称××，是指（包括）……。

（六）责任主体条款

参考表述：……，由××负责组织/管理/监督等；××负责组织/管理/监督……等工作；……的组织/管理/监督等, 由××负责。

（七）引用法律条文的具体条款

1．引用某项，该项的序号不加括号，参考表述：第×项；第×条第×项；第×条第×款第×项。

2．引用两项，参考表述：第×条第×项、第×条第×项。

3．引用三项以上，第×条第×项至×项（连续的项）；第×条第×项、第×项和第×项（不连续的项）。

（八）权利义务条款

1．禁止性条款，即规定行为主体不得做出某种行为，参考表述：禁止……；……不得……。

2．义务性条款，即行为主体按特定的条件必须做出某种行为，参考表述：应当……。

3．授权性条款，即允许或者授权行为主体做出某种行为，参考表述：可以……；有权……。

（九）法律责任条款

1．根据《财政违法行为处罚处分条例》等追究责任的，参考表述：……行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任。

2．追究刑事责任的，参考表述：……，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

3．追究违法违纪责任的，参考表述：……的违法违纪行为，依照有关法律法规的规定追究相应责任。

（十）过渡性条款

1．对新办法施行（颁布）前相关法律行为、法律关系效力确定的，参考表述：本办法施行前，……按照《××》等有关规定执行。

2．新办法对某种特殊情形所做出的特别生效时间或者依法特别办理的规定的，参考表述：本办法有关××事项的规定，自××时生效。

3．对依据旧办法获得的权利、资格、资质效力的承认或者处理的，参考表述：依据《××》（旧办法）获得的权利、资格、资质仍然有效/自××时起无效/××处理。

（十一）法律适用关系条款

1．具体指明适用某部法律、法规、规章、规范性文件的规定，参考表述：“……适用《××》的规定”或者“……适用《××》……的规定”。

2．概括适用其他法律、法规、规章、规范性文件的规定，参考表述：“……适用国家有关规定”或者“……，本办法未作规定的，适用《××》等国家有关规定”。

3．优先适用其他规范性文件，参考表述：……适用本办法，《××》另有规定的，适用其规定。

4．优先适用本办法，参考表述：……（规范性文件）与本办法规定不一致的，适用本办法。

5．参照适用本办法，参考表述：……，参照本办法执行。

（十二）解释权条款

1．财政部门制定并发布规范性文件，不涉及其他单位，不规定解释权条款。

2．财政部门与其他单位共同制定并发布的规范性文件，参考表述：本办法由财政局会同××、××负责解释。

3．财政部门单独制定并发布规范性文件，但有关事项需协办单位提供意见，参考表述：本办法由财政局商××、××进行解释。

（十三）另行规定条款

1．明确某种情形或事项由××另行规定，参考表述：……，由××另行规定。

2．财政部门与其他单位共同发文另行规定，参考表述：……，由财政局会同××、××另行规定。

（十四）授权制定具体实施规定条款

参考表述：××财政局可以（会同××）根据本办法制定实施办法。

（十五）生效日期条款

1．规范性文件应当自公布之日起 30 日后施行，参考表述：本办法自×年×月×日起施行。

2．规范性文件公布后不立即施行将有碍执行的，参考表述：本办法自发布之日起施行。

3．有利溯及的特殊情况（包括会计处理、享受税收优惠政策等），参考表述：本办法自×年×月×日起施行。（施行时间早于文件发布日期）。

第 2、3 种情况应在制定说明中特别说明理由。

（十六）废止文件条款

1．新办法取代旧办法，参考表述：×年×月×日市财政局发布的《××》（文号）同时废止。

2．部分废止，参考表述：“×年×月×日市财政局发布的《××》（文号）第×条同时废止”或者“有关××的内容，仍执行《旧办法》（文号）的规定。除上述内容外，《旧办法》（文号）的其他内容同时废止”或者“本办法自×年×月×日起实施，×年×月×日市财政局发布的《旧办法》（文号）仍然有效，但与本办法规定不一致的，按照本办法执行”。

（十七）常用语规范

1．依照，按照，参照

规定以法律法规作为依据的，一般用“依照”。示例：……行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任。

“按照”一般用于对约定、章程、规定、份额、比例等的表述。示例：……，按照国家有关财务、会计制度的规定处理。

“参照”一般用于没有直接纳入法律调整范围，但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。示例： ……，参照本办法执行。

2．制定，规定

表述创设规范性文件时，用“制定”；表述具体事项作出决定时，用“规定”。

示例：……可以根据本办法结合本地区实际情况制定……办法。……，由市财政局会同××、××另行规定。

3．范围区间界定

凡是规范年龄、期限、尺度、重量等数量关系的，以上、以下、以内、届满均含本数，不满、超过、以外均不含本数。示例：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门负责人批准，先行登记保存证据，并在 7 日内及时作出处理决定。（《财政部门监督办法》第十七条）

4．数字的使用

汉字数字：序数词，以及在成语、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字。

阿拉伯数字：比例、分数、百分比、倍数、时间段、年龄、人数、金额，表示重量、长度、面积等计量数值的数字，公历年、月、日，统计表中的数字，需要精确到小数点后的数字，规范性文件中“目”的序号等。

５．指示代词的使用

不论是指人或者物，一般均用“其他”，不用“其它”。不使用具有性别差异的人称代词（他、她）和物主代词（他的、她的）。所涉及主体（如国家机关、社会团体、企事业组织、公民、法人等）一般需要实写，需要指代时，以指示代词“其”表示。

四、专项资金制度规范

涉及专项资金管理的规范性文件，一般应当包含以下内容。

（一）设立依据。专项资金应当按照法律、法规、规章或者市有关规定设立，符合公共财政投入方向，重点满足政府提供公共产品和公共服务的需求。不得重复设立绩效目标相近或者资金用途类似的专项资金。

（二）资金用途。由财政通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排，用于实现某一事业发展和政策目标或者完成特定工作任务。

（三）使用范围。对于市级财政专项资金，用于市级发展支出和对县区的专项转移支付，不包括市级各

部门用于正常运转以及履行日常职能所需的业务经费。

（四）管理职责。遵循财政部门负责资金管理、业务部门负责项目管理的原则，划分市和县、区财政部门及业务主管部门的行政监管职责，在申报、评审、执行、监督、评价各环节做到职责分明、责任清晰。

（五）执行期限。专项资金应当明确执行期限，执行期限一般不得超过五年。法律、法规另有规定的，从其规定。

（六）分配办法。专项资金分配可以采取因素法、项目法、因素法与项目法相结合等方式。注重资金分配方法的科学性、公正性、合理性。

（七）支出管理。对专项资金的申请拨付、拨付期限、使用要求等进行规范，既要符合法律法规规章的规定，又要符合资金管理的实际要求。

（八）审批程序。明确业务主管部门组织申报和评审的总体要求和相关程序。

（九）绩效管理。财政部门和业务主管部门应当加强专项资金预算绩效管理，建立绩效评估、绩效目标、绩效运行监控、绩效评价和绩效管理成果应用等全过程预算绩效管理体系。

（十）监督检查。明确财政部门、业务主管部门各自的监督职责，加强对专项资金绩效管理成果和财政监督结果的应用。

（十一）责任追究。单位或者个人、中介机构、国家机关工作人员如有违反法律法规规章的行为，按相关规定予以处理。

五、制定说明规范　

制定说明一般应当包含以下内容。

（一）制定的必要性。应当体现精简、效能原则，主要说明制定或者修订的原因。规范性文件是创设性规定的，重点说明上位法空白与现实需要；规范性文件是实施性规定的，重点说明上位法依据、本地区实际情况和细化要求。因上位法修订而制定或者修订规范性文件，或者因实际情况变化而修订规范性文件的，应当予以说明。

（二）制定依据。应当现行有效，并在制定说明中详尽列举。法律、法规、规章以外的制定依据应当写明制定机关、文件全称、文号和发布日期。

（三）制定过程。主要包括征求意见和意见采纳情况、

法律审核情况、集体审议和决定情况、主要负责人签署情况等。

（四）主要制度内容。可以是对创设或者实施性措施的具体说明，也可以是对审核、协调中的主要问题的具体说明。涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用等事项的，应当重点说明，并写明具体依据。

（五）特别说明。规范性文件施行日期与公布日期的间隔期限不足 30 日的，应当在制定说明中特别予以说明。特别说明中阐述的原因应当符合《规章制定程序条例》第三十二条和《江苏省规范性文件制定和备案规定》第二十条的规定（即：涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍施行的）。

六、合法性审查规范　

规范性文件的计划管理、制定程序、报备要求等，依照《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省政府令54号）执行。

起草机构送交规范性文件至法制机构进行合法性审核，应当提供文件草案及相关材料，包括有关法律、法规、规章等依据、制定说明、公开征求意见情况和公平竞争审查表等。

法制机构开展规范性文件合法性审查的内容主要有：

（一）是否有制定的必要性

规范性文件的制定要从工作实际出发，通过深入研究，以最少的行政资源投入实现最优的行政资源配置效果。具体审查内容包括：一是制定规范性文件是否有据可依，从实际出发，和财政工作实践紧密结合；二是过去发生已经结束的财政工作或者尚未发生的财政工作都无需制定规范性文件，不能脱离实际工作需要凭空制定；三是可发可不发或照搬照抄、无实质性内容的不发。

（二）是否符合财政部门的法定职责

审核规范性文件规定的内容与权限是否符合法律、法规以及部门三定方案中确定的属于财政部门承担的职责。具体审查内容包括：一是对不属于财政部门法定职责范围的事项，不得超越权限做出规定；二是对于本应由财政部门负责履行的事项，不得推诿给其他部门。

（三）是否同法律、法规和规章以及党和国家的方针、政策相违背

制定规范性文件必须符合上位法的规定。具体审查内容包括：一是规范性文件规定的内容是否与位于更高层次的法律、法规、规章的规定一致；二是必须符合国家的方针政策。

（四）是否同其他现行有效的规范性文件相矛盾

规范性文件应当避免与同层次的文件之间相互冲突，特别是应当避免与财政部门自己制定的文件冲突。具体审查内容包括：一是与其他规范性文件是否存在矛盾和冲突；二是与其他规范性文件中对于一些共性问题的处理方式是否保持一致，例如对于性质类似的专项资金的使用原则、管理方式等是否一致。

（五）格式是否完整、规范、符合要求，用语是否准确、清楚

格式和用语符合本规范要求。涉及专项资金管理的规范性文件，应当符合《连云港市市级财政专项资金管理办法》的各项要求。

（六）是否违法创设行政许可、行政强制、行政征收、行政处罚

根据法律保留原则，规范性文件不得规定上位法没有规定的行政措施，不得扩大上位法规定的事项的适用范围。具体审查内容包括：有无违法设定行政许可、行政强制、行政征收、行政处罚等事项，财政部门的行政权力事项以《权力清单》为准。

（七）是否违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利

规范性文件要遵循合理行政原则，必须满足目的、手段的对称性和适度性，平等对待、保护管理相对人的信赖利益。具体审查内容包括：一是规范性文件可以在上位法规定范围内对有关事项做出具体的、操作性的规定；二是不得增加公民、法人或者其他组织的义务；三是不得限制公民、法人或者其他组织的权利。

（八）制定程序是否符合规定

合法性审查应当关注规范性文件的制定程序是否符合要求。起草处室应当提交已履行相关法定程序的证明材料。具体审查内容包括：一是公开征求意见的研究采纳情况；二是履行专家论证程序的，同时报送专家论证意见的研究采纳情况；三是履行风险评估程序的，同时报送风险评估报告等有关材料。

（九）是否符合公平竞争审查要求

规范性文件应当符合公平竞争的审查要求。具体审查内容包括：一是公平审查报告应当作为文件制定的必要附件一并提交；二是公平审查报告应当说明规范性文件是否对市场准入、产业发展、招商引资、招投标、政府采购、经营行为规范、资质标准、商品和要素流动、生产经营成本等方面的公平性产生影响。

（十）其他需要审查的内容

规范性文件中涉及各有关机构具体业务的内容，不属于合法性审查的范围。

本规范自印发之日起执行。